Досудебное урегулирование налоговых споров

Налоговые  споры  входят в систему не гражданских и не трудовых отношений, а отношений публичных, одной из сторон которых является государство.

Досудебное урегулирование налоговых споров – комплекс предусмотренных  законодательством Российской Федерации  о налогах и сборах, законодательством  Российской Федерации о рассмотрении обращений граждан и внутриведомственными актами мероприятий, осуществляемых должностными лицами налоговых органов в административном порядке, в целях урегулирования налогового спора [24, С. 34].

С 1 января 2009 г. существует обязательное досудебное обжалование  решений налоговых органов, вынесенных по результатам налоговых проверок, в вышестоящих органах с возможностью последующего судебного контроля. Решение, вынесенное по результатам налоговой проверки (выездной или камеральной), может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования в вышестоящем налоговом органе.

Благодаря введению обязательного  порядка обжалования налогоплательщики  стали прибегать к попыткам разрешения споров путем подачи апелляционных  жалоб, что способствует усилению ответственности  налоговых органов за состояние  законности в налоговых правоотношениях, а также сокращению налоговых споров в судах.

Обжалование ненормативных  правовых актов налоговых органов  осуществляется по административной иерархии: жалоба подается в налоговый орган, в чьем подчинении находится налоговый  орган, допустивший нарушение законодательства.

Следовательно, административный порядок обжалования актов налоговых  органов, действий или бездействия  налоговых органов или их должностных  лиц может быть многократным.

Административный порядок  обжалования актов налоговых  органов, рассмотрения жалобы и принятия решения по ней предполагает упрощенное производство по поданной жалобе, регламентированное гл. 19 - 20 НК РФ [1].

Схема порядка обжалования  актов налоговых органов и  действий (бездействия) должностных  лиц налоговых органов в досудебном порядке представлена в приложении 1 к данной работе.

Согласно ст. 137 НК РФ каждое лицо имеет право обжаловать акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие  их должностных лиц, если, по мнению этого лица, такие акты, действия или бездействие нарушают его права.

Постановлением Президиума ВАС РФ от 04.10.2005 N 7445/05 [9] разъяснено, что налогоплательщик вправе оспорить нормативный правовой акт, принятый налоговым органом, несмотря на то что у него имеется возможность оспорить в судебном порядке конкретные действия налоговых органов, основанные на положениях такого акта.

Основными функциями подразделений  налогового аудита являются:

- рассмотрение заявлений  и жалоб на акты ненормативного  характера, действия (бездействие)  нижестоящих территориальных налоговых органов, а также их должностных лиц по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, либо иных актов законодательства Российской Федерации, контроль за исполнением которых возложен на налоговые органы.

- рассмотрение возражений (разногласий) налогоплательщиков (налоговых  агентов, плательщиков сборов) по  актам выездных налоговых проверок;

- обобщение, анализ практики  рассмотрения налоговых споров  в досудебном порядке в нижестоящих  налоговых органах и внесение в ФНС России предложений по ее совершенствованию;

- осуществление сбора, систематизации, обработки и анализа информации, образующейся по итогам проведенного  внутриведомственного налогового  аудита в управлении ФНС России  по соответствующему субъекту Российской Федерации, нижестоящих налоговых органах.

- выявление типичных причин  возникновения налоговых споров, рассматриваемых в досудебном  порядке на уровне управления  ФНС России по соответствующему  субъекту Российской Федерации,  и участие в принятии мер по их устранению, в том числе путем:

- участия в работе по устранению  несоответствий различных ведомственных  разъяснений.

Из вышесказанного можно сделать  вывод о том, что досудебный способ защиты прав налогоплательщиков заключается в разрешении возникших разногласий в рамках системы налоговых органов без передачи дела в суд. Таким образом, развитие института досудебного урегулирования налоговых споров способствует сокращению судебных разбирательств, возникающих между налогоплательщиками и налоговыми органами, а также обеспечивает повышение качества налогового администрирования.

Как показала практика введенная  система обязательного  досудебного  аудита в сфере  налоговых  правоотношений полностью себя оправдала.

Так, качественная и профессиональная работа по  досудебному  рассмотрению  налоговых   споров  существенно сократила количество жалоб налогоплательщиков.

Благодаря более тщательному  сбору доказательственной базы в  ходе  налоговых  проверок и повышению качества  досудебной  работы удалось сократить количество судебных  споров , оставив для судебного разбирательства дела только с перспективой рассмотрения в пользу  налогового  органа. Результатом введения данной процедуры стало улучшение показателей судебной работы налоговых органов.

1.2. Организация работы по досудебному урегулированию налоговых споров

Механизм досудебного урегулирования налоговых споров представляет собой последовательно выполняемые этапы работ: 1 - планирование аудита; 2 - основной этап; 3 - заключительный этап; 4 - использование результатов аудита; 5 - оценка эффективности аудита (приложение 2). [27, с. 315].

Этап планирования. Планирование является важным элементом организации налогового аудита и способствует эффективной реализации его целей. Планирование означает разработку общей стратегии к ожидаемому характеру и объему работ. На этапе планирования определяется круг налогоплательщиков, с которыми могут возникнуть налоговые споры, разрешаемые в досудебном порядке. Такие налогоплательщики, в большинстве случаев, выявляются в процессе проведения у них налоговых проверок. Информация о возможных обращениях налогоплательщиков формируется из различных источников. Существуют типичные обращения налогоплательщиков, которые в большинстве случаев можно предвидеть, например, обращения налогоплательщиков с просьбой применения обстоятельств, смягчающих ответственность за совершение налогового правонарушения.

На этапе планирования налогового аудита экспертами определяется его информационное обеспечение: анализируется судебная практика по разрешению возникающих налоговых споров; определяется необходимое количество доказательной базы в совершении налоговых правонарушений налогоплательщиками для использования налоговыми органами в доказывании своей позиции. При планировании оцениваются возможные последствия обращений налогоплательщиков, составляются прогнозные данные о планируемых к удовлетворению жалоб налогоплательщиков и суммах возможных к удовлетворению требований.

Основной этап. Основным содержанием этого этапа является сбор доказательств, на основании которых формируется мнение независимых экспертов. Доказательства могут быть получены из актов налогового органа, требований налогоплательщика, документов, представленных налогоплательщиком и других источников информации.

В первую очередь осуществляется прием жалобы (заявления) от налогоплательщика, к оформлению которой предъявляются определенные требования. Жалоба должна быть подписана со стороны налогоплательщика надлежащим образом; полномочия представителя налогоплательщика должны быть документально подтверждены в соответствии с НК РФ и другими федеральными законами.

Законными представителями налогоплательщика-организации признаются лица, уполномоченные представлять указанную организацию на основании закона или ее учредительных документов. Законными представителями налогоплательщика - физического лица признаются лица, выступающие в качестве его представителей согласно гражданскому законодательству РФ (ст. 27 НК РФ).

Несмотря на произвольную форму жалобы, в ней налогоплательщику следует не только четко указать на нарушение своих прав или на незаконное возложение на него каких-либо обязанностей, но и привести свое видение ситуации с обоснованием своей точки зрения.

От убедительности изложенной в жалобе позиции зависит исход разрешения спора. Немаловажную роль могут сыграть приложенные к жалобе обосновывающие документы, например: акт ненормативного характера, который, по мнению заявителя, нарушает его права (постановление о привлечении к административной ответственности); первичные документы, подтверждающие позицию заявителя; иные документы, содержащие сведения об обстоятельствах, имеющих значение для рассмотрения жалобы (например, справки, расчеты, договоры и т.п.).

Специалисты по досудебному урегулированию налоговых споров проводят оценку доводов налогоплательщика, обосновывающих его позицию, выясняют причину возникновения налогового спора. Далее изучаются материалы, имеющиеся в налоговом органе и оспариваемые налогоплательщиком. К рассмотрению принимаются документы, полученные от налогоплательщиков, которые также подвергаются сплошной проверке. В случае необходимости у налогоплательщика могут быть запрошены дополнительные данные для уточнения обстоятельств спора. В целях формирования объективной позиции, в ходе налогового аудита подробно изучается и анализируется сложившаяся судебная практика по аналогичным делам. В результате оценки всех имеющихся материалов формируется мнение независимых экспертов.

Заключительный этап. На данном этапе составляется экспертное заключение, в котором отражаются: предмет спора, приводятся доводы заявителя, данные, имеющиеся в материалах дела, и высказывается мнение об обоснованности, либо необоснованности доводов заявителя. Обязательным является обоснование позиции эксперта с соответствующими ссылками на нормы налогового законодательства, а также отражением судебной позиции по данному вопросу.

После оформления всех экспертных заключений, руководитель налогового органа принимает необходимое решение. Если мнения экспертов расходятся, решение принимается исходя из наиболее обоснованной позиции и мнения большинства.

Налоговым законодательством определены следующие сроки рассмотрения жалоб (табл.1).

Таблица 1

Сроки рассмотрения жалоб

             Источник:[23, с. 309]

    В случае несвоевременного вынесения решения по жалобе, налогоплательщик имеет полное право на обращение с заявлением в суд. Так согласно п. 4 ст. 198 НК РФ заявление о признании решений налоговых органов недействительными может быть подано в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов.

В зависимости от того, в какой форме рассматривался налоговый спор и какой вывод сделан экспертами по делу, руководителем принимаются различные решения (табл.2).

Таблица 2

Виды решений, принимаемых по результатам досудебного урегулирования налоговых споров