Проблемы административно-территориального устройства России

Довольно неуклюже выглядит попытка придать этому локальному явлению масштаб начала или даже проведения административно-территориальной реформы России. Так, одна из статей о первом опыте объединения двух субъектов Федерации - Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа - по созданию Пермского края вышла под громким названием "Административно-территориальная реформа в России: задачи и перспективы" [8].

 

4. Проблемы ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО РЕГИОНОВ

1. Основные проблемы типологии и терминологии территориального устройства

 

Еще в 1995 г., буквально через год  после принятия Конституции РФ, было написано:

"Анализ законодательства  субъектов Российской Федерации  и практика его применения  показывают, что в субъектах РФ  нет единого подхода к понятийному  аппарату, к определению АТУ и  АТЕ, правового положения населенных  пунктов, особенно городов различного  подчинения"[9].

Однако и впоследствии, вплоть до сегодняшнего дня, данные проблемы, частично устраненные принятием ФЗ № 131, в целом являются актуальными, о чем свидетельствуют, к примеру, работы А.П. Калинина, А.В. Усягина, Н.С. Тимофеева, Е.С. Шугриной и др.

Это связано с недостатками федерального законодательства по вопросам АТУ. Об этом достаточно подробно написано юристами А.С. Саломаткиным, С.П. Калининым, В.И. Васильевым и др.

2. Проблемы в терминах и понятиях административно-территориальных образований

 

К числу проблем современного АТУ, которые лишь частично решены ФЗ № 131, при этом создавая новые, относятся проблемы в терминах и понятиях АТО.

По словарю термин "округ" используется в трех значениях: 1) в  ряде государств (например, в Исландии, Португалии) - АТЕ; 2) военный округ; 3) различные временные образования (например, избирательный округ) [10]. Каждое из них, в свою очередь, допускает сколь угодно широкие возможности для использования.

В территориальном устройстве России в настоящее время наиболее распространенные понятия со словом "округ": федеральный округ, автономный округ, округа г. Москвы, округа (на правах городских районов) в отдельных городах с районным делением, например в Краснодаре и Омске. Кроме того, как указано выше термин "округ" наиболее широко представлен в ведомственном районировании.

Термин "район" (вместе с производным от него понятием "районирование") существует, во-первых, как одно из основных понятий географии, и не только экономической. Его употребление начинается от понятия крупного (или основного) экономического района до уровня микрорайона города.

Во-вторых, район - это АТО внутри области или крупнейшего города. Причем городской район России по численности населения отличается от района области, в среднем превышая последний примерно в 5 раз. ФЗ № 131 разделил муниципальные районы, как один из видов муниципальных образований, и внутригородские районы, не являющиеся ими. Но возник вопрос: почему жители не только муниципальных районов, но даже ниже их по уровню сельских поселений наделены правом образовывать органы местного самоуправления, а в 100 и более раз большие по численности городские районы этих прав лишены?

3. Проблемы в терминах и понятиях населенных пунктов

 

Аналогично с упорядочением понятий АТО необходимо определиться с понятиями населенных пунктов, а также с критериями отнесения населенных пунктов к тому или иному виду.

Населенный пункт - населенное место (поселение), первичная единица расселения людей в пределах одного застроенного земельного участка (город, поселок городского типа, село). Обязательный признак населенного пункта - постоянство использования его как места обитания из года в год (хотя бы сезонно). В территориальной организации населения (так же, как в демографии и географии населения) первичной единицей учета является населенный пункт (поселение). При этом следует учесть, что иногда населенный пункт может состоять из одного-единственного жилища (жилого строения).

Основными признаками принадлежности населенных пунктов к городским  поселениям в России, как и прежде в РСФСР, являются численность населения  и удельный вес рабочих, служащих и членов их семей. Только сейчас критерии устанавливают сами регионы (субъекты Федерации). Последний признак сейчас явно устарел и не отражает важнейших  отличительных особенностей городского населенного пункта. Можно привести много примеров, когда рабочие живут в населенных пунктах, которые являются по застройке чисто сельскими. Или наоборот, работники сельхозпредприятий проживают в благоустроенных по-городскому населенных пунктах.

Важные правовые проблемы территориального устройства на уровне населенных пунктов  после принятия ФЗ № 131, данный аспект наиболее полно отметил один из ведущих специалистов - правоведов в данном вопросе профессор В.И. Васильев:

"Существенный смысл  Указа 1982 г. [11] состоит в том, что одним из определяющих показателей, позволяющих относить населенные пункты к разным их категориям, является занятие жителей этих мест. К сожалению, правовая ситуация с Указом проблемна, во-первых, из-за отсутствия ясности, действует ли этот акт в принципе в нынешних условиях и, во-вторых, если действует, то в какой части...

Понятие "населенный пункт" отсутствует в перечне основных терминов и понятий, используемых для целей данного закона (ст. 2) (ФЗ № 131. - М.Ш.). …Что такое сельский или городской населенный пункт, что такое поселок - сельский или городской - из Закона понять нельзя.

После внесения исправления в текст Федерального закона № 131-Ф3, законодатели установили, что в состав сельского поселения могут входить не только сельские населенные пункты, как было изначально, но и поселки (п. 6 ч. 1 ст. 11). Что это за поселки, каковы их признаки, чем отличается сельский поселок от городского - неизвестно.

Отношение субъектов Федерации  к Указу Президиума Верховного Совета РСФСР еще сложнее. Они приняли свои законы об административно-территориальном устройстве не подвергая "официальному сомнению" действие этого акта, но фактически заменяя его региональными нормативными актами.

Такая разноголосица ослабляет  правовые гарантии нормативного решения  вопросов территориального устройства местного самоуправления. Региональным властям, в принципе ничего не стоит переделать свой закон, изменив категориальные параметры населенных пунктов. Тогда, скажем, рабочий поселок беспрепятственно можно преобразовать в село, малый город превратить в сельский поселок или сделать из сельской местности городскую и наделить ее статусом городского округа" [12].

4. Проблемы в понятиях и терминах в территориальных основах местного самоуправления

 

Одной из важнейших общероссийских проблем территориального устройства, без разрешения которой невозможна научная проработка перспективных территориальных проблем России, является существующая система местного самоуправления. Конституция не дает однозначного ответа на вопрос, где заканчивается уровень государственной власти и начинается уровень местного самоуправления. В результате произошло смешение понятий "административно-территориального устройства", как государственной системы территориальной организации общества, устанавливаемой сверху, и "местного самоуправления", как самоорганизации жителей для решения вопросов местного значения.

При совершенствовании территориальной  структуры любого уровня следует  исходить из необходимости одновременного проведения исследования по совершенствованию территориального устройства сверху (макроуровень территориального устройства страны) и снизу - первичного или низового уровня системы расселения, как в городской, так и в сельской местности.

Представляется, что низовые органы АТУ, как в городе, так и на селе, должны основываться на принципе социально-экономического районирования, т.е. на общих объектах и учреждениях социально-культурной сферы. Среди этих учреждений на первое место следует поставить полную среднюю общеобразовательную школу. Подобно тому, как после отмены крепостного права в России низовые органы АТУ в сельской местности - волости - формировались на основе церковного прихода, так и в современных условиях средняя школа должна стать основой образования сельских "общин" и городских "коммун" [13].

 

заключение

 

Наиболее известны три докторские диссертации, защищенные в XXI в., в которых обосновывается необходимость и намечены пути реформирования федеративного устройства России: по юридическим наукам - Н.М. Добрынин (2003), по политическим наукам - А.В. Усягин (2005) и по историческим наукам - О.В. Шульгина (2006) [14].

Серьезной научной работой, выполненной  коллективом авторов под руководством Ю.М. Лужкова [15], является монография, в которой затронуты вопросы реформирования территориального устройства страны.

Можно и дальше перечислять  различные проекты, однако при всей разнородности и многоаспектности представленных проектов у них есть общие черты. Все проекты исходят из представлений об избыточности количества субъектов государства, все они предлагают укрупнять существующие субъекты; разница лишь в подходах, принципах, пределах объединения существующих субъектов.

Однако у реформы АТУ есть и свои противники, которые могут привести массу аргументов против реформирования АТУ.

Одним из первых, кто начал высказывать  критические замечания по поводу реформы 2000 г., был Д.В. Заяц, который  считает, что

"формально федеральные  округа создаются только под  аппарат полномочных представителей  Президента, однако Администрация  Президента вряд ли избежит  соблазна выстроить в новых  территориальных образованиях двойников  региональных управленческих структур" [16].

В то же время Д.В. Заяц соглашается  с тем, что "сама идея уменьшения числа структурных единиц хозяйствования в нашей стране выглядит весьма перспективной, но требует более глубокого изучения" и что число макрорегионов должно составлять 10-12 [17].

К числу противников реформы можно отнести Е. Минченко. По его мнению, стали очевидны явные минусы реформы: излишняя централизация власти, грозящая в будущем обернуться появлением центробежных сил, а также усложнение процесса управления крупными регионами по сравнению с малыми. "Создание самодостаточных регионов-монстров способно в будущем угрожать национальной безопасности России" [18], - резюмирует политолог. Что касается экономической целесообразности реформы, то, по мнению Минченко, для экономической интеграции границы роли не играют.

Таким образом, из вышеизложенного  следует, что противники реформы АТД в основном в своих рассуждениях опираются на неспособность нынешнего государственного и правового состояния страны к каким-либо реформам. Также отмечаются ошибки и противоречия, к которым РФ пришла в ходе современного реформирования при укрупнении регионов за счет поглощения автономных округов.

В.Е. Шувалов, считает, что 

"при решении вопросов  АТУ все-таки целесообразно придерживаться  мирового опыта, мировых принципов.  Он всем достаточно известен: если можно не менять, то нужно  не менять" [19].

В нормальном правовом государстве, конечно, реформа административно-территориального деления практически не имеет  никакого смысла, а ее мотивы как  бы не имеют смысла в таком государстве, повышение управляемости ей незачем, потому что экономика самостоятельна, общество самостоятельно - у них  свои цели и никаких государственных  в данном случае управленческих решений  реформа административно-территориального деления не может привнести". 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

 

1. Административно-территориальные реформы в России: за и против… 2002.
2. Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления. 2006.
3. Заяц Д.В. Начало новой административно-территориальной реформы? // География.  2000. № 21.
4. Заяц Д.В. Реформа АТД несвоевременна // География. 2004. № 42
5. Лагутенко Б.Т. Как обустроить "ассиметричную" Россию? 2000.
6. Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству... 2002.
7. Меликова Н. С "матрешками" разберутся после выборов. Объединять регионы будет уже новый президент // Независимая газ. 2007. 4 марта.
8. Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР. 1982.
9. Попов Г.Х. В чем должна заключаться региональная реформа. 2000.
10. Романов М.Т. Проблемы экономического районирования и административно-территориального устройства России в новых условиях // Изв. Рос. акад. наук. Серия географ. 2006. № 3. С. 57-66.
11. Саломаткин А. С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации... 1995.
12. Саломаткин А. С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации... 1995. С. 175.
13. Усягин А.В., Шишков М.К. Территориальное управление в России... 2006.
14. Шишков М.К. Административно-территориальное устройство и территориальные основы местного самоуправления... 2004.
15. Шишков М.К. О лукавых играх с картой России. 2007.
16. Шишков М.К. О реформе территориального устройства России. 2004.
17. Шульгина О.В. Административно-территориальное деление России в XX веке: историко-географический аспект: 2005.