Лесопромышленный комплекс региона и проблемы регулирования его деятельности

Срок договора аренды зависит от тех целей, в которых данный договор заключается и может заключаться на срок от 1 года до 49 лет, если его целью является выполнение работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых, строительству и эксплуатации искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов и линейных объектов. В иных случаях договоры аренды должны заключаться на срок от 10 до 49 лет. Ранее договоры аренды заключались на срок от 1 года до 99 лет независимо от видов лесопользования (ст. 31 ЛК 1997 года). Необходимо отметить об обязательности государственной регистрации Договора аренды лесного участка в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 года № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Федеральным законом от 04.12.2006 № 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" установлено, что договоры аренды участков лесного фонда, заключенные до 1 января 2007 года, должны быть приведены в соответствие с новым ЛК РФ до истечения срока действия лесорубочных билетов. Для заключения договора безвозмездного пользования участком лесного фонда в соответствие с Лесным кодексом подается заявление в уполномоченный орган по управлению лесным хозяйством субъекта РФ и заключается новый договор аренды участка лесного фонда без проведения аукциона (Письмо Рослесхоза от 06.02.2007 № МГ-03-54/776). Также Рослесхоз разъяснил, что в соответствии с ЛК РФ в безвозмездное срочное пользование лесные участки предоставляются только для осуществления религиозной деятельности. В связи с этим договоры безвозмездного пользования, заключенные с сельскохозяйственными организациями в целях заготовки древесины, могут быть переоформлены в договоры аренды лесных участков. Лесные экономисты в случае регионального лесного плана основное внимание предлагают уделять коммерческому лесопользованию, базирующемуся на договорах аренды лесных участков, поскольку одной из основных задач новой лесной политики является повышение рентабельности лесного комплекса Российской Федерации. При этом важен учет целевого назначения лесов, их экологической ценности, видов использования лесов, являющихся приоритетными на планируемый период, а также документов территориального планирования региона.

Согласно нормативной документации по подготовке лесного плана, минимальной единицей зонирования лесов по видам планируемого освоения служит лесной квартал. При этом выстраивается четкая иерархия уровней районирования, позволяющая выделить природно-хозяйственные системы различного пространственного масштаба – от регионального и муниципального до локального. Например, согласно данным 2008 года, в Свердловской области представлено 12 видов лесопользования из 16 видов, предусмотренных статьей 25 ЛК РФ. По числу задействованных кварталов и площади приоритетным видом использования лесов в регионе является заготовка древесины (98%), доля остальных видов использования незначительна – выполнение работ по геологическому изучению недр и разработка месторождений полезных ископаемых 0,05%, ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты 1,06%, строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов 0,04%, а также рекреационная деятельность 0,04%. Соответственно, прочие виды лесопользования в настоящее время не играют ведущей роли в развитии лесного хозяйства региона. По сути, плата за пользование лесными участками имеет разветвленную структуру и является, с одной стороны, разновидностью налога на использование природных ресурсов, а с другой стороны, представляет собой сборы за лесопользование. Отечественными лесными экономистами признано, что одним из основных способов повышения эффективности деятельности лесного комплекса является переход на систему определения величины платы за древесину, отпускаемую на корню, на основе "лесной ренты", широко применяемую в современной международной практике. Рентные платежи должны, с одной стороны, стимулировать деловую активность и рациональное использование лесосырьевых ресурсов, а с другой – обеспечивать в интересах всего общества изъятие лесного дохода в полном объеме.

Глава 2. Характеристика развития лесопромышленного комплекса

2.1. Динамика тенденций  лесопользования и лесовосстановления в России

В 2011 г. заготовка древесины осуществлялась гражданами и юридическими лицами на основании договоров аренды лесных участков или без предоставления лесных участков на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в порядке предпринимательской деятельности и для собственных нужд – отопления, возведения строений и иных нужд. Заключение договоров аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также договоров купли- продажи лесных насаждений осуществлялось в соответствии со статьями 74 и 77 Лесного кодекса Российской Федерации по результатам аукционов по продаже права на заключение таких договоров. Аукционы проводились в соответствии с положениями ст. 80 Лесного кодекса Российской Федерации.

В настоящее время арендные отношения являются доминирующей правовой формой использования лесов. Лесной кодекс Российской Федерации предусматривает сдачу в аренду лесных участков для использования в целях, перечисленных в ст. 25.

Согласно Лесному плану Иркутской области в редакции 2012 г., в данном регионе увеличена расчетная лесосека. Ее новая величина составляет 71,5 млн м3. В отчете Министерства лесного комплекса Иркутской области о проделанной работе за 2011 г. действовавшая на тот момент расчетная лесосека по доступным и возможным для эксплуатации лесам области определена в размере 56,2 млн м3. В условиях, когда использование расчетной лесосеки не превышает 40% при рубке спелых и перестойных насаждений по причине, прежде всего, транспортной недоступности потенциальных лесосырьевых баз, повышение значения расчетной лесосеки кажется лишенным экономического смысла.

Организация использования лесов должна обеспечивать экологически сбалансированную и экономически выгодную их эксплуатацию. Экономическая выгода в условиях рыночных отношений должна быть обоюдной – и для государства, как собственника лесов, и для лесопользователей. Исходя из этой безусловной установки при организации использования лесов для заготовки древесины необходимо определять такой норматив ежегодной заготовки, который бы адекватно отражал экономически доступный на данной конкретной территории объем древесины. Завышенная оценка лесосырьевого потенциала территории может привести к стратегическим просчетам при планировании размещения и развития крупных перерабатывающих предприятий, а также к дефициту сырья и перерубам в транспортно доступных районах.

В соответствии с действующим Порядком исчисления расчетной лесосеки (далее – Порядок) допустимый ежегодный объем изъятия древесины в эксплуатационных и защитных лесах, обеспечивающий многоцелевое, рациональное, непрерывное, неистощительное использование лесов, определяется исходя из установленных возрастов рубок, сохранения биологического разнообразия, водоохранных, защитных и иных полезных свойств лесов. Сущность и методика исчисления расчетной лесосеки не претерпели принципиальных изменений еще с советских времен – этот показатель является сугубо количественной характеристикой площади насаждений, ориентирующей на экстенсивное освоение лесных территорий и не учитывающей экономическую доступность ресурсов древесины.

Порядок исчисления расчетной лесосеки предусматривает четыре метода определения расчетной лесосеки при сплошных рубках: лесосеки равномерного пользования, первой возрастной и второй возрастной лесосек и интегральной лесосеки. В основе расчетных формул в каждом из четырех случаев лежат площади насаждений.

В литературе можно встретить критику методов исчисления расчетной лесосеки за то, что они не обеспечивают неистощительное лесопользование. По нашему мнению, применение первой возрастной, второй возрастной и интегральной лесосек действительно не обеспечивает неистощительное лесопользование, но имеет основной целью улучшение возрастной структуры насаждений в направлении относительно равномерного распределения по группам возраста. И только лесосека равномерного пользования, являющаяся оптимальной в лесах с относительно равномерным распределением площади лесных насаждений и запасов древесины по группам возраста, обеспечивает непрерывное неистощительное лесопользование.

Проблема в том, что расчетная лесосека, как количественная характеристика площади насаждений, не учитывает различия в экономической доступности древесного ресурса в пределах территорий, по которым проводится расчет. Расчетная лесосека исчисляется по каждому лесничеству. Ввиду того, что размеры лесничеств, особенно в Сибири, достаточно велики, общая величина расчетной лесосеки не дает представление о реальном лесосырьевом потенциале отдельных частей лесничества. В результате такой усредненной территориальной локализации нормы вырубки наблюдаются местные перерубы, ведущие к истощению сырьевых баз транспортно доступных территорий лесничеств. Такая же проблема может иметь место в отношении крупных арендуемых лесных участков. Кроме того, при определении расчетной лесосеки не учитывается разная сезонная доступность различных участков леса ("зимний" и "летний" лесосечный фонд).

Помимо территориальной локализации в пределах лесничества или арендуемого участка, проблема учета экономической доступности ресурсов древесины при определении расчетной лесосеки имеет еще один аспект – включение в расчет заведомо экономически непривлекательных категорий насаждений вне зависимости от их транспортной доступности. К таким категориям относятся:

1. Спелые и перестойные лесные  насаждения, запас древесины которых на 1 га более 50 м3. На практике рубки главного пользования оказываются рентабельными даже в транспортно доступных лесах при запасах древесины, в зависимости от региона, более 100-150 м3 на 1 га. Леса с запасами древесины от 40-50 до 100-150 м3 образуют своеобразный "балласт", завышающий реальный лесосырьевой потенциал.

2. Насаждения с высокой долей  в составе пород, не пользующихся  спросом на рынке. Так, при определении  расчетной лесосеки по насаждениям  с преобладанием сосны учитывается  площадь насаждений, в которых  доля сосны составляет 45-50% и выше. Оставшийся запас насаждения (до 50-55%) приходится на прочие породы, являющиеся либо нецелевыми для заготовителя (например лиственница при ориентации на заготовку сосны), либо не востребованными на рынке (мягколиственные породы). Чем выше доля нецелевых пород, тем менее привлекательным для заготовки является данный участок. Стоит отметить, что в общем объеме расчетной лесосеки Иркутской области (71,5 млн м3) около 22 млн м3 приходится на мягколиственное хозяйство.

3. Насаждения с низким процентом  выхода деловой древесины. Так, по данным Лесного плана Иркутской области, из общего объема ликвидной древесины, заготавливаемой при рубке спелых и перестойных лесных насаждений, выход деловых сортиментов составляет в среднем 75,5%, а на дрова приходятся оставшиеся 24,5%. Наиболее низкий процент выхода деловой древесины отмечается в Бодайбинском (31%), Нукутском (45%), Аларском (50%) и Баяндаевском (51%) лесничествах. В Бодайбинском лесничестве, расположенном в высокогорной местности, преобладают низкобонитетные и низкополнотные лиственничники, характеризующиеся низкой товарной структурой. Остальные три лесничества расположены в лесостепной местности, где высока доля в эксплуатационном фонде мягколиственных пород, которые чаще поражаются болезнями и гнилями.

4. Так называемый "деконцентрированный лесосечный фонд" – небольшие участки спелого леса, находящиеся на таком расстоянии от существующих дорог, что строительство хотя бы временной дороги к ним не окупается за счет использования находящейся на них древесины. Такие участки леса особенно характерны или для сильно заболоченных и горных территорий (природно-фрагментированных), или для территорий, на которых в прошлом проводились концентрированные рубки.

По экспертным оценкам, в сумме перечисленные категории экономически недоступных лесов могут составлять до двух третей в объеме утвержденной расчетной лесосеки. Чем территория севернее и выше и чем больше степень ее заболоченности, тем большая доля расчетной лесосеки приходится на экономически недоступные леса.

Проблема завышения расчетной лесосеки по сравнению с ее экономически обоснованной величиной констатируется в разных регионах России. Так, ученые Института леса им. В.Н. Сукачева СО РАН (Красноярск) комментируют официальную оценку лесосырьевого потенциала Нижнего Приангарья. В программных документах Красноярского края говорится о существующих резервах древесины в районе Нижнего Приангарья в пределах 23 млн м3. Между тем, по данным специалистов Института леса, экономически доступная расчетная лесосека в Нижнем Приангарье не превышает 16 млн м3, а по хвойному хозяйству – 14 млн м3. Известно, что Нижнее Приангарье является территорией реализации одного из крупнейших в России инвестиционных проектов "Комплексное развитие Нижнего Приангарья". В лесопромышленном секторе Нижнего Приангарья предполагается осуществление проектов с требуемым объемом лесопользования на уровне, превышающем экономически доступную расчетную лесосеку. Таким образом, реализация намеченных планов может привести к дефициту древесного сырья.

О несоответствии размеров официально утвержденной расчетной лесосеки доступным запасам древесины говорят и в Союзе лесопромышленников Республики Коми, где несколько лет назад были проведены научные исследования по определению экономически доступной расчетной лесосеки. По мнению ученых, в Республике Коми даже при условии строительства новых лесных дорог ежегодно можно заготавливать не более 16,5-17,0 млн м3 в год. При этом официально установленная расчетная лесосека составляет 33 млн м3 древесины, т.е. завышена в два раза.

В целом по лесам, расположенным на землях лесного фонда Иркутской области, освоение расчетной лесосеки за последние 60 лет не превышало 57%, в том числе по хвойному хозяйству – 73%. Такие показатели были достигнуты в 1988 г. и соответствовали заготовке 37,5 млн м3 в спелых и перестойных лесных насаждениях. Приведенные данные позволяют сделать два вывода. Во-первых, связь объема заготовки и величины расчетной лесосеки отсутствует. Таким образом, расчетная лесосека не может рассматриваться как механизм регулирования лесопользования. Во-вторых, повышение значения расчетной лесосеки лишено экономического смысла.

Реальным управленческим нормативом при организации использования лесов для заготовки древесины в конкретных лесорастительных и экономико-правовых условиях должен быть показатель экономически доступной расчетной лесосеки. Такой показатель не только адекватно отражает экономически доступный на данной конкретной территории объем древесины, но и ориентирует на интенсификацию лесопользования.

Факторы, определяющие экономическую доступность древесного ресурса на определенной территории, в терминах экономики природопользования называются рентообразующими факторами, а их систематизация и учет в общем сводятся к проблеме оценки экономической привлекательности этой территории. Рентообразующие факторы представляют собой характеристики природных ресурсов и объективные условия их эксплуатации, оказывающие влияние на формирование затрат и доходов природопользователей. Можно выделить три группы рентообразующих факторов: таксационные параметры насаждений; транспортные условия; экономико-географические факторы. Так, транспортная доступность лесной территории определяется наличием дорог, возможностью всесезонной вывозки древесины по ним и расстоянием вывозки. Влияние расстояния вывозки на транспортную доступность, в свою очередь, зависит от цен на топливо.

Таким образом, величина экономически доступной расчетной лесосеки не может быть постоянной и должна учитывать наличие и планы строительства лесовозных дорог. Аналогично, включение в величину экономически доступной лесосеки мягколиственных насаждений или насаждений с низкой товарной структурой должно быть обусловлено наличием и планами создания мощностей, позволяющих перерабатывать соответствующее древесное сырье. Заведомо экономически непривлекательные категории насаждений не должны браться в расчет. При таком подходе расчетная лесосека равномерного пользования может рассматриваться как максимально возможный уровень заготовки в условиях экономической доступности (транспортной доступности и востребованности на рынке) всех ресурсов древесины на данной территории.