Бюджетный федерализм и региональные проблемы бюджетной системы РФ

Средства фонда направляются двум группам регионов: "нуждающимся  в поддержке" и "особо нуждающимся  в поддержке". Сложившийся порядок  имеет немало изъянов. Душевой бюджетный  доход не является достаточно надежным критерием различий в экономическом  положении регионов, поскольку не учитывает значительной разницы  в местных ценах, влияющей на соотношения  в уровне жизни и в прожиточном  минимуме разных территорий. При этом во внимание принимаются лишь денежные средства региональных бюджетов без учета внебюджетных фондов и других источников, из которых складываются реальные средства, которыми располагает регион.

Главное же состоит в том, что  помощь из центра не носит целевого характера, не стимулирует региональные органы управления совершенствовать свою собственную деятельность и полнее использовать внутренние возможности  хозяйства соответствующих территорий, более того - поощряет иждивенчество.

В итоге взаимоотношения федерального бюджета с регионами зашли  в тупик. Количество регионов-доноров  систематически сокращается. Причем эти  регионы справедливо возмущены  тем, что не имеют никаких преимуществ  по сравнению с иждивенцами. Получается, что регионы, которые слабо работают над программами лучшего использования  имеющихся у них ресурсов или  более того проводят политику торможения реформ, могут жить не хуже других за счет перераспределения средств  от более успешно и творчески  работающих регионов.

Не случайно с недавних пор идет процесс консолидации субъектов-доноров  с целью проведения согласованных  действий по отношению к федеральному центру и к регионам-иждивенцам. Тем самым зреют новые конфликты, угрожающие целостности российской государственности и усиливающие  процессы неуправляемости в стране.

2.  Проблема рентных отношений.

Спецификой Российской Федерации  является наличие на ее территории регионов, богатых природными ресурсами  федеральной и мировой значимости («сырьевых регионов»). Все эти  регионы имеют, как правило, большую  протяженность и расположены  в северной части страны. Сочетание  факторов исключительной ценности и  народнохозяйственной значимости добываемых в них ресурсов и сложных условий  их добычи и эксплуатации, а также условий жизни населения ставят неординарную задачу государственного регулирования развития сырьевых территорий и формирования адекватной системы недропользования с учетом особенностей федеративного государственного устройства России. А также существует  проблема государственной поддержки коренных народов Севера, на территории компактного проживания которых организуется крупномасштабная добыча природных ресурсов.

Наличие в России крупных месторождений  полезных ископаемых, с одной стороны, «спровоцировало» здесь кризисные  явления в экономике, «посадив страну на иглу нефтедолларов» и сформировав  здесь уродливую отраслевую структуру  экономики, с другой – позволило  все-таки выстоять в исключительно  сложных кризисных условиях.

Новые российские сырьевые компании, ориентируясь на мировую конъюнктуру  цен, сумели существенно нарастить  производство и стать реальными  инвесторами, что было уже недостижимо  в условиях плановой централизованной экономики. В то же время этот рост сопровождался формированием беспрецедентных  финансовых потоков и личного  состояния новых российских олигархов, проходящих вне государственной  казны, в результате чего российский бюджет в огромной мере стал зависеть от успехов развития сырьевого сектора  экономики.

После прихода к власти В.В. Путина произошли серьезные изменения  в восстановлении функций государственного регулирования экономики при  декларируемом соблюдении интересов  и прав частного бизнеса. Эти реформы  не могли не затронуть важнейший  сегмент Российской Федерации и  ее экономики – сырьевой сектор и сырьевые регионы, и имеющиеся  здесь изменения были весьма существенны. Эти изменения коснулись как  процедур контроля за добычей природных  ресурсов, так и четко обозначенных стремлений федерального Центра к централизации  сверхприбылей («ренты»), возникающих  в нефтегазовом секторе.

До сих пор в соответствие с Конституцией Российской Федерации[2] и с федеральным законодательством  в контроле за недрами действовало  правило «двойного ключа», когда  при выдаче лицензий на разработку полезных ископаемых решение должно быть одобрено как Министерством  природных ресурсов Российской Федерации, так и руководством соответствующего субъекта Федерации. Рекомендации Комиссии Д. Козака и очередная редакция нового закона о недрах фактически ликвидируют  эту практику и предполагается, что  в ближайшее время весь контроль за лицензированием и налогообложением ценных полезных ископаемых целиком  перейдет в руки федерального Центра. В ведении регионов останутся  лишь природные ресурсы местного значения (песок, щебень и т.д.). Вместо совместного с федеральным Центром  пользования и контроля за природными ресурсами, регионам делегируется лишь процедурное право «согласования» фактически принятых решений.

Тем самым регионы и их население  фактически исключаются не только из участия в реальном процессе совместного  владения государственным фондом недр, но также в формировании путей  и направлений решения принципиальных проблем социально-экономического развития данных регионов».

Существует еще одна важная проблема в сфере управления недропользованием, связанная с изъятием сверхприбылей  у крупных компаний, эксплуатирующих  топливно-энергетические и другие природные  ресурсы на основе тезиса «справедливого перераспределения природной ренты».

Крупные ресурсодобывающие компании действительно сосредоточили в  своих руках колоссальные «сверхдоходы», которые систематически выводятся  из налогообложения и уходят, как  правило, за рубеж. Поэтому для решения  важных народнохозяйственных задач, целесообразно  часть этих сверхдоходов изъять в  пользу государства.

Во-первых, наиболее важным представляется не вопрос, «изымать или не изымать  доходы рентного характера», а то, каков  будет механизм этого изъятия: или  эти доходы напрямую будут поступать  в федеральный бюджет и будут  «растворены» в нем, создавая определенный «запас прочности» федеральному правительству, или эти доходы должны иметь строго целевой характер их использования  с ориентацией, в том числе, на поддержку сырьевых, северных и восточных  регионов страны.

Во-вторых, с одной стороны, действительно, учет рентной составляющей в цене на продукцию топливно-энергетических и других сырьевых отраслей нуждается  в серьезном совершенствовании, с другой, целесообразно увеличить  долю рентных доходов, остающихся на территории. Исходя из практики федеративных государств, рентный доход должен делиться между федеральным Центром, субъектами Федерации и компаниями - недропользователями, причем, как  правило, почти в равной пропорции.

3. Процесс укрупнения регионов.

К позитивным итогам преобразований в федеративных отношениях, осуществляемых в последние годы, следует отнести  начавшийся процесс совершенствования  федеративной административно-территориальной  структуры государства. В последнее  время все чаще говорят о необходимости  изменения административно-территориального деления России. При этом имеется  в виду не просто изменение численности  автономных республик и округов, краев и областей, а формирование новой структуры Российской Федерации. Чаще всего авторы подобных предложений  используют три основных аргумента.

Во-первых – это сложность самой  федеративной структуры России. Здесь  существует несколько типов субъектов  Федерации, имеются так называемые «сложносоставные субъекты», когда, например, в составе Красноярского края имеются два других субъекта Федерации (Эвенкийский и Таймырский автономные округа), статус субъектов Федерации имеют Москва и Санкт-Петербург и т.д. При этом российские регионы исключительно сильно отличаются по своим масштабам, по обеспеченности ресурсами, экономическому потенциалу.

Во-вторых, само количество субъектов  Федерации чрезвычайно велико (89), в мире нет подобного аналога  федеративного государства. Очевидно, что в условиях достаточно централизованной системы управления экономикой и  социальной сферой в России, это  сказывается на качестве государственного управления (естественно, не в лучшую сторону). Большое число субъектов  Федерации усложняет вопрос государственного регулирования территориального развития, согласования интересов регионов, распределения  федеральных ресурсов для поддержки  депрессивных и отсталых территорий и т.д.

И, наконец, существует очень сложная  проблема асимметричности российского  федерализма, в том числе –  политического и экономического «неравенства» ее субъектов.

Существует точка зрения, что  при укрупнении субъектов РФ эти  проблемы могут быть решены. Однако здесь не все так просто. Ведь вопрос не только в том, что субъекты Федерации неравнозначны с точки  зрения своих масштабов, что их слишком  много, что одни регионы построены  по национальному признаку, а другие – нет. Суть проблемы в «практической  экономике федерализма», связанной, в том числе и с остающимися  проблемами в области межбюджетных и рентных отношений, прав на владение и использование природными ресурсами, использования «фактора пространства»  как особой экономической ценности. По этим вопросам и возникают основные коллизии. Субъектам Федерации, таким  как Красноярский край, Тюменская  область, часто трудно договориться о разграничении полномочий по вопросам финансовых ресурсов для региональной политики, распределения налогов  с другими субъектами, которые находятся на их территории, но являются практически автономными в принятии решений по вопросам финансово-экономической политики.

Объединение субъектов Федерации  на основе договорных рамок, прописанных  федеральным законом, предусматривающим  формы и процедуры изменения  границ субъектов Федерации и  проведения соответствующих референдумов. Начало этому процессу уже положено в декабре 2003 г., когда произошло объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Значение этого факта трудно переоценить, поскольку он показал первый пример объединения, а не разъединения российских регионов. На очереди объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. Полагаем, что будет также инициировано объединение Хабаровского края и Еврейской автономной области, Камчатской области и Корякского автономного округа.

Подобное «естественное» укрупнение регионов формально может сгладить чрезмерную межрегиональную дифференциацию, поскольку депрессивные и отсталые автономные округа будут входить  в состав более благополучных  регионов. Однако при этом проблема переходит в другую плоскость, когда  ответственность за поддержку таких  территорий будет в основном перенесена с федерального уровня на уровень  соответствующего субъекта Федерации (например – Пермской области). Поэтому  на переходный период (не менее 5 лет) целесообразно  сохранить систему целевой федеральной  поддержки таких депрессивных ареалов  внутри объединенных субъектов Федерации, иначе интеграционные процессы будут  входить в противоречие с простой  логикой экономической целесообразности. Федеральный Центр должен стимулировать  такие объединительные процессы не просто политическими декларациями, но и специальными целевыми фондами, что может быть своеобразной «премией»  за совершенствование федеративной структуры государства.

Конечно, очень сложной представляется ситуация с такими округами, как  Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий, которые являются существенно более  «богатыми», чем остальная часть  их «материнской территории» – Тюменской  области. В настоящее время достигнут  определенный баланс интересов этих трех субъектов, в том числе и  в части межбюджетных отношений  и нарушать этот баланс инициированием объединительного процесса было бы неразумным. Другое дело, если до этого произойдет инкорпорация Таймырского (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийского автономных округов  в состав Красноярского края. Тогда  остался бы единственный прецедент  функционирования «матрешечных» субъектов  Федерации в России (кроме субъектного  статуса Москвы и Санкт-Петербурга, но это особый случай столичных городов) и для ликвидации такого прецедента было бы более обосновано объединение  Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого  округов и Тюменской области (или, наоборот, их выход из состава Тюменской  области).

Наиболее значимыми проблемами бюджетной системы РФ являются:

- проблема несоответствия доходов  региональных и местных бюджетов  расходным обязательствам региональных  и местных органов власти;

- проблема рентных отношений  – проблема государственной поддержки  регионов, богатых природными ресурсами,  а также проблема исключения  регионов и их населения из  участия в процессе совместного  владения государственным фондом  недр;

- проблема укрупнения регионов, решение которой может сгладить  чрезмерную межрегиональную дифференциацию.

3. Пути решения региональных проблем бюджетной системы РФ.

Для наведения элементарного порядка  в финансовых взаимоотношениях центра и регионов Торгово-промышленная палата Российской Федерации считает необходимым:

1) Установить более четко круг  расходов, финансируемых из федерального, республиканских и региональных, а также муниципальных бюджетов.

2) Определить единые для всех  регионов доли перечислений в  федеральный бюджет от налоговых  поступлений. 

3) Осуществлять финансовую поддержку  регионов только в форме прямых  трансфертов на определенные  цели за счет формируемого  в рамках федерального бюджета  Фонда поддержки регионов. Отладить  строгую и объективную систему  рассмотрения заявок регионов  на получение средств. Для выявления  нуждающихся регионов использовать  систему сравнительного социально-экономического  анализа и достаточно широкий  круг социально-экономических индикаторов,  отражающих меру неблагополучия  в каждом из них.