Управление государственным долгом

Несмотря  на повышение уровня суверенного  кредитного рейтинга России и улучшение  условий привлечения государственных  заимствований, основной проблемой  в области государственного долга  остается отсутствие возможности устойчивого  рефинансирования государственного долга  за счет внутренних и внешних заимствований  в необходимых объемах и на благоприятных условиях. При этом способность осуществлять внешние  займы ограничивается риском сокращения доступа на рынки заимствований  по причинам, не зависящим от РФ (политическая ситуация в мире, долговые кризисы  в крупнейших развивающихся странах  и т.д.), а также сохраняющейся  относительной структурной слабостью  экономики РФ, ее высокой зависимостью от колебаний мировых цен на сырьевые товары, прежде всего на энергоносители.

К другим существенным рискам, связанным со структурой государственного внешнего долга РФ, относятся:

- исторически  сложившаяся достаточно высокая  стоимость обслуживания государственного  внешнего долга;

- несовершенство  законодательства в области формирования  и обслуживания государственного, в том числе, внешнего долга,  препятствующее проведению операций  по оптимизации структуры государственного  долга;

- ограничение  возможности рефинансирования государственного  внешнего долга за счет внутренних  заимствований без существенного  ухудшения структуры государственного  долга по срокам;

- неравномерный  характер погашения внешнего  долга, наличие пиков платежей;

- неконтролируемые  риски корпоративных и региональных  заимствований.

Специфика формирования внешнего долга России обусловливает особенности его  структуры. Прежде всего, речь идет о  преобладании в структуре долга  нерыночных долговых инструментов и  обязательств. Более 42% внешних обязательств приходится на соглашения по долгу  бывшего СССР со странами — членами  Парижского клуба, другими странами - официальными кредиторами. Кроме того, порядка 6 млрд. долл. (около 5%) представляют собой неурегулированные обязательства  по долгу бывшего СССР. Только 37% внешнего долга выражено в рыночных инструментах (еврооблигации и облигации  государственного внутреннего валютного  займа - ОВГВЗ). Управление таким долгом на основе стандартных подходов, используемых долговыми агентствами развитых стран (регулярное рефинансирование с  использованием преимуществ текущей  ситуации на финансовых рынках, проведение процентных и валютных свопов и т.д.), возможно в части рыночных заимствований.

В среднесрочной  перспективе политика в области  государственного внешнего долга базируется на следующих принципах:

1. обеспечение стабильного доступа РФ на рынки внешних заимствований на выгодных условиях;
2. расширение объемов внешних заимствований на цели рефинансирования внешнего долга;
3. активное управление внешней задолженностью с целью сокращения стоимости ее обслуживания, а также сглаживания имеющихся «пиков платежей» по государственному внешнему долгу в 2005 и 2008 гг.;
4. проведение сбалансированной политики между увеличением ликвидности российского внешнего долга путем повышения его рыночной составляющей и снижением процентных расходов по его обслуживанию путем привлечения займов международных финансовых организаций;
5. проведение сбалансированной политики в области внешних заимствований с целью сохранения и дальнейшего улучшения платежной репутации России и повышения ее инвестиционного рейтинга к 2005 году.

Представляется  целесообразным в короткие сроки  завершить урегулирование долга  бывшего СССР путем погашения  обязательств по этому долгу перед  Парижским клубом кредиторов и трансформации  этого долга в инструменты, позволяющие  осуществлять гибкое управление им (конверсия, выкуп).

Со странами, не являющимися членами Парижского клуба, основным инструментом управления задолженностью должны стать операции по ускоренному погашению долга  путем прямого выкупа долговых требований со значительным дисконтом, определяемым исходя из чистой приведенной стоимости  долга. В ряде случаев для продвижения  на рынки этих стран военной техники  и высокотехнологической продукции  машиностроения, погашение долга  бывшего СССР может осуществляться поставками товаров или посредством  проведения других видов операций по конверсии долга.

Политика  управления задолженностью РФ перед  правительствами иностранных государств и международными финансовыми организациями, в том числе осуществления  заимствований у правительств иностранных  государств и международных финансовых организаций, нуждается в существенной корректировке и будет строиться  на необходимости жесткого нормативного закрепления новых ориентиров заемной  политики государства:

1. формирование необходимой институциональной и нормативной среды для обеспечения своевременной эффективной реализации проектов и совместных программ, финансируемых за счет этих заимствований;
2. установление объемов, форм и направлений привлечения кредитов Всемирного банка с учетом целесообразности финансирования за счет этих средств работы по следующим направлениям:

- финансирование  крупных проектов в области  инфраструктуры, имеющих общегосударственное  значение;

- осуществление  институциональных преобразований, прежде всего в государственном  секторе экономики;

- осуществление  долгосрочных социальных программ.

3. расширение круга международных финансовых организаций, финансирующих проекты на территории РФ, включая активизацию сотрудничества с Европейским инвестиционным банком;
4. расширение сотрудничества с международными банками развития в плане более активного и масштабного использования финансовых инструментов, не предусматривающих существенных государственных гарантий.

Взаимоотношения с Международным валютным фондом в целом и в области государственного долга, в частности, должны строиться  на постепенном сокращении задолженности  перед этой организацией.

Модификация заемной политики предполагает привлечение  внешних финансовых ресурсов в форме  облигационных займов.

С целью  улучшения условий осуществления  внешних заимствований и поддержания  доступа РФ на международные рынки  капитала требует совершенствования  и институциональная структура  взаимоотношений с иностранными инвесторами.

Экспортные пошлины государство будет снижать в условиях или понижающихся цен    на мировом рынке на продукцию экспорта,  чтобы эта продукция не оказалась не конкурентоспособной по цене в других странах, или в том случае,  когда государство будет вынуждено дополнительно стимулировать экспортную продукцию с большой добавленной стоимостью на мировой рынок.

Импортные пошлины государство будет повышать или в условиях, когда оно сталкивается с недобросовестной конкуренцией иностранных  производителей,  которые поставляют    на внутренний рынок страны продукцию  по демпинговым ценам  за счет субсидий своих государств. Также в случае,  если оно будет сталкиваться с  неформальными отношениями руководства  иностранных компаний и  той части  государственного аппарата,  которая  отвечает за внешнеэкономическую деятельность страны.  Это повышение будет  приводить к удорожанию импорта,  снижению его конкурентоспособности  на рынке, уменьшению продукции и, следовательно, к созданию монопольно благоприятных  условий для национальных производителей на этом же внутреннем рынке. 

Импортные пошлины будут снижаться в  условиях,  если данная продукция  вообще не производится на рынке и  ее производство будет нерентабельным или если национальное производство или государство особо нуждаются  в этой продукции.  

В любом  случае государство должно создать  систему контроля над этими экспортно-импортными операциями для того,  чтобы предприятия  внутри страны пользовались благоприятными условиями для улучшения качества продукции, а не использования этой системы в других целях.

Одновременно  с таможенно-тарифным регулированием происходит регулирование бюджетной  системы.  Это регулирование сводится к системе прогнозирования основных макроэкономических параметров бюджета  в системе с  субфедеральными  и муниципальными уровнями бюджетной  системы страны.

Начинается  это регулирование с составления  социально-экономических прогнозов  развития национальной экономики,  производства,  внешнеэкономической  деятельности    и торгового  баланса страны на следующий финансово-хозяйственный  год.  Устанавливается размер дефицита или профицита бюджета в стране, прогнозируется уровень экспорта и  импорта в стране,  тем самым  прогнозируется    показатель торгового баланса в стране.  Прогнозируются среднегодовые уровни цен на продукцию предприятий,  которые будут приносить основные доходы в бюджет за счет прямого  и косвенного налогообложения.

После чего на основе этих прогнозов планируются  основные источники доходов и  направления расходов бюджетной  системы в цифровых значениях.

В результате появляется план финансового развития страны,  в рамках которого закрепляются основные финансовые потоки и определяются основные финансово-обеспеченные мероприятия  государства,  которые оно будет  проводить в рамках налоговой  политики,  таможенно-тарифного регулирования,  кредитно-денежной политики.  Этот план,  именуемый бюджетом,  будет напрямую выполнять функции регулирования  финансовых потоков в стране,  направлять денежные средства в определенные секторы экономики,   в социальную сферу страны,  будет формировать  финансовую базу мероприятий центральных  органов управления в области  промышленной политики,  политики,  направленной на развитие аграрного  сектора, в область здравоохранения, образования и т.д.

Исходя  из тех показателей, фиксированных  в этом плане, можно делать однозначные  выводы о Правительстве, его задачах  и намерениях.

Регулирующая  роль государства в области банковской системы страны будет сводиться  к вполне поддающимся контролю конкретным цифровым показателям функционирования банков  и банковской системы  в целом. Эти показатели являются необходимыми,  чтобы банки прошли государственное лицензирование и  были допущены до работы с клиентами.  Эту систему выстраивают специалисты  Центрального банка,  они же осуществляют лицензирование и отзыв лицензий тех банков,  которые перестают  отвечать требованиям,  перечисленным  в лицензии.  Государство ведет  дело к укрупнению банковской системы,  для чего увеличивает необходимый  минимальный уставной капитал и  ужесточает требования по банковской отчетности перед государственными контролирующими органами.  Это  делается для того,  чтобы увеличить  устойчивость банковской системы страны,  чтобы на банковском рынке остались те банки,  которые могли заниматься кредитованием национального производства,  а не являлись конторами по отмыванию  денег.  За последние пять лет  количество коммерческих банков сократилось,  а филиальная сеть крупных банков выросла в два раза.

2)  перераспределительная  функция –  её механизм фиксирован  в таких основополагающих нормативно-правовых  актах, как Налоговый кодекс  РФ, Бюджетный кодекс РФ, Закон  об общих принципах организации  органов исполнительной власти    субъектов РФ,  Закон об общих  принципах организации местного  самоуправления в   России,  а также Конституции РФ. Объектом  перераспределения выступает национальный  доход или валовой национальный  продукт.  Перераспределение происходит  через налоговую и    бюджетную  систему страны на основе законодательного  разграничения функций и полномочий  между органами законодательной  власти федерального центра,  законодательной власти субъектов,  представительных органов местного  самоуправления на основе,  разграничения  полномочий исполнительных органов  власти федерации и регионов,  исполнительных структур местного  самоуправления.  В нашем случае  разграничение касается бюджетных  и налоговых полномочий.

После принятия Конституции в 1993  году органы власти в субъектах России впервые получили право самостоятельно осуществлять весь бюджетный процесс на своей  территории,  начиная от подготовки и разработки проекта своего регионального  бюджета через утверждение его  в своих региональных законодательных  органах,   вплоть до отчета об исполнении этого бюджета в своем же регионе  на законодательном уровне.

Тогда же произошла и реструктуризация налоговой  системы,  которая стала трехуровневой  и многоканальной,  то есть в Налоговом  кодексе был закреплен перечень налогов, в полном объеме зачисляющихся  в федеральный бюджет, был установлен перечень региональных налогов и  сборов, закреплен перечень местных  налогов. Это трехуровневая налоговая  система.

Кроме того,  с целью сохранения основных финансовых ресурсов на уровне федерального центра были введены регулирующие налоги,  которые собираются с хозяйствующих  субъектов на территории муниципалитетов, но дальше происходит их расщепление. Львиная доля ( около 80 %) зачисляется  в федеральный бюджет,  часть  в региональный бюджет (  около 10-15%), оставшаяся часть ( 5-10%) зачисляется  в бюджеты муниципалитетов.

Все самые  собираемые налоги и сборы с высокодоходных отраслей были отнесены к федеральному бюджету,  региональным и местным  бюджетам достались или трудно собираемые налоги,  или налоги с недоходных отраслей промышленности,  или незначительная часть отрегулирующих налогов.

Сырьевая  направленность развития экономики  приводит    к тому,  что  бюджеты подавляющего большинства  регионов оказались фактически без  источников пополнения и без денежных средств.  Все они имеют значительный дефицит,  а бездефицитных муниципальных  образований почти нет.  Многие местные бюджеты в Пензенской области    являются дотационными  более чем наполовину.