Проблемы и перспективы развития финансового контроля в РФ

Исходя из сказанного выше, абсолютно правильным кажется вывод  А.В. Полищука, что, «идеология, методология, организация и практика государственного финансового контроля» до сих  пор «находятся в эволюционно-модернизационном процессе, поиске решений, отвечающих реалиям настоящего этапа реформационного  процесса в России. Важность проблемы обусловила активизацию теоретико-методологических исследований и разработок в области  развития системы государственного финансового контроля».

2.2 Анализ проблем финансового контроля на современном этапе

В настоящее время  работа органов государственного финансового  контроля в России характеризуется  несогласованностью и разобщенностью, отсутствием четкого взаимодействия. И связано это в первую очередь с несформированностью целостной системы контроля за государственными финансами. «Сейчас финансовый контроль - это, скорее, набор госорганов, ведомств и служб, выполняющих определенные контрольные функции. Более 260 законов, указов, постановлений регулируют их контрольную деятельность, что не только не облегчает взаимоотношения между ними, но зачастую вносит элементы хаоса и дезорганизации» Ляпунова Г. Деньги Всемирного Банка любят счет // Коммерсантъ. 2009.№3. Статус и полномочия контрольных органов определяются многочисленными правовыми актами, зачастую допускающими дублирование и параллелизм при выполнении некоторых функций.

Кроме того, действия органов финансового контроля не скоординированы. Принципиальные полномочия по проведению проверок целевого и  эффективного использования государственных  средств ряда федеральных государственных  органов, осуществляющих финансовый контроль (Счетная палата, финансово-надзорные  органы Минфина РФ, ревизионные управления министерств и ведомств федерального уровня), как правило, повторяют друг друга.

Между тем абсолютное большинство контрольных органов  имеют достаточно специфические  задачи, и поэтому их сфера деятельности ограничена. Подобной спецификой характеризуются  налоговые и таможенные органы, органы валютного контроля. Главное контрольное  управление Президента Российской Федерации  также, правда достаточно условно, можно  отнести к органам финансового  контроля, поскольку в его задачи входит контроль за исполнением указов и распоряжений Президента Российской Федерации, которые, как известно, касаются не только финансовых вопросов. Предельно  ясны и контрольные функции Центрального банка Российской Федерации и  его территориальных органов. Основная проблема заключается главным образом  в распределении контрольных  полномочий при организации последующего контроля между Счетной палатой, финансово-надзорными органами Минфина  России, ревизионными аппаратами главных  распорядителей бюджетных средств  и в определенной степени - органами Федерального казначейства, которые  в настоящее время наделены и  полномочиями последующего контроля.

Таким образом, можно  констатировать, что слабым звеном в организации системы государственного финансового контроля является недостаточно проработанная нормативно-правовая база, имеющая ряд недочетов, в  числе которых: неопределенность полномочий органов, наделяемых контрольными функциями; пересечение функций контрольных  органов и дублирование их контрольной  деятельности; нечеткость круга объектов контроля; неопределенный порядок реагирования объектов контроля на выявленные нарушения.

Значимость государственного финансового контроля настолько  велика, что Международная неправительственная  организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ) разработала целый ряд стандартов контрольно-ревизионной деятельности, которые рекомендованы к применению органами контроля разных стран в той мере, в какой они совместимы с национальным законодательством. Их цель - унификация контрольной деятельности и увеличение доверия к ее результатам. Международные стандарты аудита определяют основополагающие методы финансового контроля, способствуют повышению его качества в соответствии с возрастающими многообразными требованиями в области международной аудиторской деятельности, а также направлены на повышение эффективности в борьбе с коррупцией, финансовым мошенничеством.

Специфика переходного  периода оказывает влияние на формирование контрольных органов  и контрольной системы в целом. Проводимая в России в этом направлении  работа пока не имеет четких ориентиров и в результате недостаточно эффективна. В то же время в стране продолжают развиваться и укрепляться органы государственного финансового и  негосударственного (независимого аудиторского и общественного) контроля.

Единая концепция  осуществления финансового контроля отсутствует до сих пор. Отдельные  элементы финансового законодательства встречаются в статьях Конституции, но они не складываются в целостную  систему. Вопрос о финансовом контроле и органах, его осуществляющих, затронут лишь в п. 5 ст. 101 Конституции (об образовании  Счетной палаты Российской Федерации). Не раскрыт он и в Федеральном  законе № 2-ФКЗ «О Правительстве  Российской Федерации» от 15 декабря 1997 г. (в редакции от 3 ноября 2004 г.). В  ст. 6 «Понятия и термины, применяемые  в настоящем кодексе» Бюджетного кодекса, введенного в действие с 1 января 2000 г., не предусмотрено понятие «финансовый  контроль»; в ст. 150-152, 157 нет четкого  перечня органов, осуществляющих финансовый контроль, упоминается лишь Счетная  палата Российской Федерации Грачева  Е.Ю. Финансовая деятельность и финансовый контроль в системе социального  управления // Финансовое право. 2003. № 2. С. 11.

.  
Напрашивается вывод о том, что системного правового регулирования в области финансового контроля нет.

Следовательно, возникает  объективная потребность разработки и принятия соответствующей законодательной  базы, и важную роль здесь должен сыграть федеральный закон о  государственном финансовом контроле. Необходимо ускорить подготовку и принятие такого закона, уточнить отдельные  его положения, предусмотрев методологически  определенное понятие о государственном  финансовом контроле, формулировку видов  выявляемых недостатков и нарушений, а также принимаемых по ним  финансовых санкций, мер привлечения  к ответственности виновных лиц. Кроме того, в законе следует четко  обозначить систему органов государственного финансового контроля.  
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществляют свои полномочия самостоятельно. В то же время согласно закону они могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их реализации материальных и финансовых средств, находясь при этом под контролем государства.

Итак, перед разработчиками законодательной базы государственного финансового контроля стоит задача урегулировать следующие правоотношения:

· контроль за федеральными финансовыми средствами, находящимися в распоряжении федеральных органов, а также передаваемыми в любых  формах субъектам Федерации и  органам местного самоуправления;

· контроль за финансовыми  средствами субъектов Федерации, в  том числе передаваемыми органам  местного самоуправления.

Следует решить и  другой стратегический вопрос: нужно  ли принимать всеобъемлющий закон  о государственном финансовом контроле? Разделять сферы правового регулирования  целесообразно только тогда, когда  они абсолютно несовместимы. В  данном случае такой несовместимости  нет. Поэтому, видимо, требуется единый закон, в котором будут учтены все элементы и особенности контрольной  деятельности. Такой закон мог  бы лечь в основу соответствующего раздела Бюджетного кодекса, а также  бюджетных и других финансовых законов  субъектов Федерации.

В настоящее время  наиболее широко известны и признаны две формы контроля за использованием государственных финансовых ресурсов вообще и исполнением бюджетов в  частности - это парламентский и  административный контроль. Однако в  них не учитывается наличие в  уже действующей системе финансового  контроля новых органов, не зависящих  от обеих ветвей власти, - счетных  и контрольно-счетных палат. Значит, в Положение о формах бюджетно-финансового  контроля необходимо добавить независимый  контроль. Тогда система финансового  контроля будет приведена в соответствие с аналогами в демократических  государствах, где образуются независимые  от исполнительной и законодательной  ветвей власти контрольные органы в  форме счетных палат (Германия, Франция, Италия и т.д.) либо ведомств государственных  контролеров или аудиторов (США, Канада, Индия, Австралия и т.д.). Кстати, в некоторых российских регионах контрольно-счетные палаты уже получили такой статус, основанный на равноудаленности от всех ветвей власти. Иначе говоря, в законе целесообразно закрепить  положение о том, что бюджетно-финансовый контроль осуществляется в форме  парламентского, административного  и независимого контроля.

Анализ  правовых норм, определяющих виды, формы  и органы контроля, позволяет сделать  вывод о том, что законодательно не определены Алексеев В.Б. Финансовое право Российской. - М.: Волтерс Клувер, 2009.

:

· понятия  «финансовый контроль» и «система финансового контроля»;

· единые принципы финансового контроля;

· перечень контролирующих и надзорных органов, относящихся к органам финансового  контроля;

· порядок  взаимодействия органов финансового  контроля.  
Обобщая вышесказанное, допустимо сформулировать основную задачу, стоящую перед правовым государством: создать на всей территории Российской Федерации единое поле финансового контроля, базирующееся на практичном (с точки зрения применимости) законодательстве с достаточно четко определенным понятийным аппаратом.

Можно констатировать, что в России сложились  основные элементы системы финансового  контроля, однако они пока далеки до совершенства. В числе особо актуальных проблем - отсутствие четкого определения  основных признаков, которые применяются  при квалификации нарушений, выявляемых в процессе реализации контрольных  функций, незаконного, неэффективного и нерационального использования  средств. К тому же в отсутствие механизма  применения контрольными органами мер  принуждения нарушители бюджетного законодательства остаются безнаказанными.

3. Перспективы развития финансового контроля

3.1 Эффективность осуществления финансового контроля в пределах РФ

В настоящее время в Российской Федерации нет ни единого органа государственного финансового контроля. Важным элементом государственного управления, проведения единой фискальной политики на всей территории страны, сохранения ее целостности является президентский  контроль за соблюдением бюджетно-налоговой  дисциплины, осуществляемый в соответствии с Конституцией РФ посредством издания  указов по финансовым бюджетным и  налоговым вопросам, подписания федеральных  актов.

Функции финансового контроля выполняет  также Главное контрольное управление Президента РФ, являющееся структурным  подразделением Администрации Президента и действующее на основе Указа  Президента РФ «О мерах по обеспечению  государственного финансового контроля в Российской Федерации».

Органы  исполнительной власти всех уровней  осуществляют финансовый контроль в  пределах своих полномочий, а также  направляют и контролируют деятельность подведомственных им управлений.

Правительство РФ на основании Конституции РФ и  Федерального закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» контролирует и регулирует финансовую деятельность министерств и ведомств. При Правительстве РФ действует  Контрольно-наблюдательный совет, выполняющий  ряд контрольных функций в  области финансов. Одной из форм общегосударственного финансового  контроля является парламентский контроль. В обеих палатах Федерального Собрания РФ имеются специальные  комитеты и комиссии, функциями которых  являются проверка правильности и полноты  предусмотренных в проекте бюджета  государственных доходов и расходов, а также контроль за рациональным и целевым использованием государственных  средств. В Государственной Думе таким комитетом является Комитет  по бюджету, налогам, банкам и финансам, в Совете Федерации - Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию.

3.2 Пути развития финансового контроля в РФ

В настоящее  время большое значение приобретает  необходимость совершенствования  финансового контроля с целью  повышения его действенности  и эффективности.

Совершенствование финансового контроля в РФ должно осуществляться по следующим основным направлениям. Ключевым направлением совершенствования государственного финансового контроля как важнейшей  составляющей финансового контроля в РФ и повышения его эффективности  является принятие единой концепции  государственного финансового контроля в РФ, которая должна установить единые методологические и правовые основы осуществления государственного финансового контроля в РФ, определить систему органов, осуществляющих контроль, а также механизм их взаимодействия. В рамках этих вопросов необходима разработка научно-методических основ  оценки эффективности деятельности органов государственного финансового  контроля и их сотрудников.

В целях  повышения эффективности расходования государственных средств перспективным  направлением совершенствования контроля является переход к аудиту эффективности  государственных расходов, который  представляет собой направление  деятельности контрольных органов, предполагающее анализ результативности и экономности использования  государственных средств, оценку возможных  резервов их роста и обоснованности расходования. В настоящее время  отсутствует единая методика проведения аудита эффективности государственных  расходов, не определены критерии и показатели эффективности использования государственных средств.

Важной  проблемой осуществления контроля является низкий процент возврата бюджетных  средств по результатам проведённых  ревизий и проверок. Для повышения  эффективности проведения ревизий  финансово-хозяйственной деятельности как одного из основных методов финансового  контроля необходимо в законодательном  порядке закрепить основы проведения ревизии, определив цель и задачи ревизии, порядок её проведения; состав органов, имеющих право на проведение ревизии, их права и обязанности; определить права и обязанности  ревизуемых организаций.

Важным  вопросом совершенствования контроля является исключение дублирования действий контрольных органов, заключающееся  в совершении различными органами своих  функций в отношении одних  и тех же объектов контроля, - Министерства финансов РФ, органов федерального Казначейства, Счётной палаты РФ, контрольных  органов, созданных главными распорядителями  и распорядителями бюджетных  средств при осуществлении последующего финансового контроля Симонова Л. Характер и функции государственного финансового  контроля современной России // Федерализм. - 2006. - № 1 (41). - С. 80