Проблемы финансирования в учреждениях образования

Разработка  системы финансового управления предприятием направлена на максимально  эффективное достижение сформулированных целей и задач. На многих предприятиях сложилась структура управления, неадекватная происходящим в экономике  изменениям. Основные ее недостатки следующие:

• подразделения и филиалы чрезмерно замкнуты на высшем руководстве (генеральном директоре) и, как следствие, перегружены (сложность в выполнении функциональных обязанностей);
• у генерального директора много заместителей с часто пересекающимся диапазоном ответственности;
• отсутствует достаточная информационная поддержка деятельности предприятия;
• отдел автоматизации системы управления предприятием работает, как правило, на бухгалтерию и в меньшей степени на отделы снабжения, маркетинга и финансовый отдел;
• различные аспекты работы с персоналом разнесены по функциональным подразделениям с неодинаковым уровнем подчиненности (отдел кадров, отдел работы с персоналом, отдел организации труда и заработной платы);
• отсутствует служба управления изменениями, которая определяет в конкретный момент времени ориентацию предприятия на изменения внешней среды.³

Указанные факторы приводят к ситуации, когда  многие задачи (включая задачи развития) не решаются в связи с тем, что  нет ответственных лиц либо их слишком много. На отдельных предприятиях структура не формализована.

Руководителю  предприятия целесообразно проводить  детальный анализ существующей структуры  управления, выявлять ее сильные и  слабые стороны, определять базовые  принципы, в соответствии с которыми возможна ее реорганизация. К таким  принципам относятся:

• адекватность назначения и функций управляющей системы целям и стратегии предприятия;
• имитирование числа замкнутых связей, приходящихся на каждого руководителя структурного подразделения;
• восприимчивость к изменениям внешних условий и способность к быстрой трансформации управляющих структур для решения возникающих краткосрочных и долгосрочных задач;
• способность к переработке и точному распространению среди менеджеров различного уровня полезной информации, необходимой для принятия решений локального характера;
• жесткий контроль за исполнением управленческих решений и результатов;
• соблюдение правила делегирования полномочий, при котором каждый менеджер в своей четко сформулированной сфере компетенции вправе принимать самостоятельные решения и нести за них полную ответственность;
• соответствие квалификации руководителей и сотрудников кругу их функциональных обязанностей;
• разработка и внедрение на постоянной основе программы обучения и повышения квалификации менеджеров низшего и среднего звеньев в соответствии с целями и задачами предприятия.

1.2. Особенности финансового планирования  в бюджетных учреждениях

В настоящее  время планирование расходов является важнейшим инструментом повышения  эффективности управления бюджетными финансами. От того, насколько качественно  будет осуществляться планирование, во многом зависит обоснованность подготовки и принятия решений, затрагивающих  все области финансово-хозяйственной  деятельности учреждения. В ходе реформы  бюджетного процесса планирование становится одним из главных рычагов, применяемых  в целях повышения результативности расходов и доходов бюджета, оценки их влияния на экономику.

Вопросы бюджетного планирования находятся  в центре внимания финансистов-практиков. Минфин России ведет непрерывную  работу по совершенствованию бюджетного планирования.

До недавнего  времени система планирования включала в себя составление проекта сметы  расходов и доходов бюджетной  организации, утверждение ее распорядителем, исполнение сметы в пределах выделенных лимитов бюджетных обязательств. Планирование осуществлялось по статьям  бюджетной классификации путем  индексации фактических расходов предшествующего  финансового года. Как правило, индексация производилась на величину индекса  инфляции, обозначенного в законе о федеральном бюджете на текущий  год. Такой порядок планирования позволял получить необходимые цифры  для обеспечения дальнейшей деятельности учреждения. Одновременно предполагаемые расходы никак не увязывались с достижением определенных показателей в деятельности учреждения. Анализ и контроль был возможен только в части сопоставления плановых и фактических показателей.

В соответствии со ст. 70 БК РФ бюджетные средства расходуются по следующим направлениям:

• оплата труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;
• перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;⁴
• трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления;
• командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством РФ;
• оплата товаров и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;
• оплата товаров и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

По сути это укрупненная экономическая  классификация расходов бюджета, которая  в дальнейшем детализируется в целях  планирования и учета.

Большинство плановых норм и нормативов (пожалуй, кроме сферы оплаты труда и  денежных компенсаций и трансфертов) при составлении смет самостоятельно рассчитывались бюджетными учреждениями с учетом местных цен и тарифов.

Статьи  бюджетной классификации жестко привязаны к определенным целям  расходов, обеспечивая тем самым  действенный механизм контроля целевого назначения расходов. Одновременно изменчивость и нестабильность экономических условий зачастую требуют внесения изменений в утвержденные планы (лимиты) на год, перераспределения средств между статьями. Решение о таком перераспределении принимает Минфин России. Невысокая оперативность механизма перераспределения затрудняла эффективное управление краткосрочным планированием и расходованием средств на уровне учреждения.

В целом  системе сметного планирования присущи  следующие недостатки.

1. Непрозрачность  планирования – показатели плана  не характеризовали обоснованность  расходов.

2. Затратный  принцип – при планировании  отталкивались от сложившегося  уровня расходов, отсутствовали  стимулы к их снижению.

3. Отсутствие  оперативного механизма в обоснованном  изменении плановых показателей.

Сама  система сметного планирования, основанная на затратном принципе, создает трудности  на пути совершенствования управления бюджетными финансами, что и определяет необходимость ее реформирования. Бюджетная  политика меняется, что влечет изменения  в порядке составления финансовых планов и смет.

Любое бюджетное  учреждение может оказаться в  ситуации, когда свою потребность  в финансировании придется доказывать на конкретных цифрах и в условиях жесткой конкуренции. Таким образом, грамотное планирование может сыграть  решающую роль в деятельности учреждения.

На первом этапе составления плана возникнет  необходимость в группировке  расходов (расходных обязательств) в зависимости от их характера: действующие  и принимаемые.

Практика  показывает, что состав значительной части расходов учреждения предопределен  ранее принятыми нормативными актами, заключенными договорами, сложившимся  фондом оплаты труда. Эти расходные обязательства (расходы) называются действующими. Такие расходы подлежат обязательному включению в планируемый бюджет и их легко обосновать с использованием достаточно простых правил пересчета (прямой счет, индексация). Для существенной корректировки объема действующих обязательств необходимо внесение изменений в действующие нормативные акты.

В то же время существуют расходные обязательства, возникающие многократно или  однократно, причем одновременно с  принятием соответствующего нормативного акта. Примером может служить решение  об увеличении пособий, денежного довольствия, заработной платы в бюджетной  сфере, осуществление инвестиционных проектов. Такие расходные обязательства  называются принимаемыми. Их обоснование  потребует тщательной проработки.

Главное внимание уделяется рассмотрению плана  принимаемых расходных обязательств, причем данный план будет рассматривается после принятия плана действующих обязательств либо после заблаговременного их сокращения (при наличии экономии).

Методологическое  руководство планированием, в том  числе разработка порядка формирования бюджетов действующих и принимаемых  обязательств, методики расчетов необходимых  затрат для их выполнения, будет  осуществляться Минфином России.

1.3 Особенности финансового управления в бюджетных учреждениях

Вне зависимости  от уровня и направления воздействия  процесс управления любой системой может быть разделен на отдельные  этапы, представленные и характеризуемые  определенными видом управленческой деятельности; условный цикл осуществления  управленческих действий состоит из следующих этапов процесса управления: прогнозирование, планирование, регулирование, контроль и анализ.

Перечисленные этапы характерны для любой системы  управления. Тем не менее, следует  заметить, что существует множество  вариантов выделения этапов процесса управления, которые часто обусловлены  особенностями тех или иных систем управления.

В бюджетных  учреждениях на сегодняшний день используются две модели финансового  управления. Первая, затратная модель, основанная на детальном контроле и  управлении расходами, известна как  сметное финансирование, «управление  бюджетными ресурсами». В ней приоритет  отдается контролю затрат бюджетополучателей с помощью системы целевого финансирования и контроля бюджетных ассигнований через коды операций сектора государственного управления (КОСГУ). Предполагается, что  при полном финансировании в соответствии с бюджетной росписью результаты заложены уже при распределении  бюджетных ресурсов.

Вторая  модель финансирования, ориентированная  на управление результатами, основана на прямой взаимосвязи «средства  – результат» даже на уровне получателей  бюджетных средств. При этом средства выделяются в рамках программно-целевого метода, а результатом является конкретное исполнение цели, ради которой эти  средства были выделены.

Для определения  эффективности деятельности бюджетного учреждения недостаточно знать, что  результат получен. Он есть как при  первой системе финансирования, так  и при второй. Важно дать оценку эффективности полученного результата.

Чтобы оценить  эффективность, необходимо иметь базу сравнимых экономических показателей (плановых показателей с фактическими, одного учреждения с другим и т.п.), а также регламентированную базу формирования затрат на единицу продукции, работ, услуг.

На сегодняшний  день экономической базы формирования сравнимых показателей нет. Существует лишь укрупненная база формирования затрат учреждения, основанная на принципе совокупного покрытия затрат.

В связи  с этим целесообразна организация  управленческого учета в системе данных бухгалтерского учета и отчетности учреждений бюджетной сферы как на уровне получателей государственных средств, так и на уровнях субъектов РФ и Федерального агентства по образованию.⁵

Управленческий  учет – это не что иное, как  система информационно-аналитической  поддержки управления.

К сожалению, на сегодняшний день решение этой задачи осложнено слишком узким  кругом показателей бухгалтерской  отчетности (табл. 1).

Таблица 1. Проблемы, решаемые системой управленческого  учета бюджетных учреждений