Бюджетное устройство Российской Федерации и перспективы его развития

В результате складывается ситуация, при которой «глубина»  внутрирегионального финансового  выравнивания резко дифференцируется в зависимости от финансовых возможностей конкретных субъектов Федерации. Соответственно, будет существенно дифференцирована и степень финансовой обеспеченности аналогичных по уровню муниципальных образований и, соответственно, параметры доступа населения к аналогичным видам бюджетных, и, прежде всего, социальных услуг.

К общим недостаткам системы разграничения расходных полномочий различных уровней власти в РФ можно отнести:

- их нечеткость, поскольку  разграничение расходных полномочий  регламентируется не только Бюджетным  кодексом, но и множеством других  нормативно-законодательных актов, кроме того, относясь к совместному ведению, они не конкретизируют компетенцию соответствующего уровня бюджетной системы;

- низкую степень самостоятельности  региональных и местных бюджетов, так как их расходы регламентируются  в основном федеральными законодательными и нормативными актами, устанавливающими в централизованном порядке натуральные и финансовые нормы – федеральные мандаты, большая часть которых не имеет финансового обеспечения [12].

Для бюджетного устройства Российской Федерации как страны с федеративным государственным устройством, в состав которой входит большое количество административных образований, не одинаковых по размеру территории, численности населения и уровню социально-экономического развития, характерна особая значимость перераспределительной, или выравнивающей, функции федерального бюджета. Она реализуется с помощью механизма распределения финансовой помощи региональным бюджетам. Однако, объем финансовой помощи конкретному региону не находится в прямой зависимости от стоимости оказания государственных услуг в регионе и в обратной — от его доходного потенциала. В этом случае федеральная финансовая помощь по своей экономической сути не выравнивает объем бюджетных услуг, оказываемых на территории государства.

Но здесь возникает  множество проблем. Как осуществить справедливое распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней? Как определить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого на одном из уровней? И главное – как добиться одинаковой направленности бюджетной политики всех уровней?

Одной из основных характеристик  федеративного государства является соответствие базовых направлений  экономической политики как в  действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Другими словами, если, например, действия центра направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного государства. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских кризисных условиях, - задача более чем непростая. Необходимо найти единственно верный компромисс между подлинно рыночными федеративными тенденциями и стремлением к централизации в условиях глубокого кризиса. Тем не менее именно в становлении новых межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, – ключ к успеху проводимых преобразований, именно это – важнейшее условие создания в России истинно рыночного бюджетного устройства.

Важной проблемой развития бюджетного устройства Российской Федерации является пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. Конкретные же воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами на «рынке» социальных услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов – с другой.

Как отметил Президент  в своем Бюджетном послании от 28 июня 2012 г.: «межбюджетные отношения пока не в полной мере настроены на стимулирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к созданию условий для предпринимательской и инвестиционной деятельности, которые объективно являются необходимой основой для увеличения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Высока зависимость бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов от финансовой помощи, поступающей из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».

Кроме того, обозначены бюджетный  проблемы из второй группы – собственно финансовые проблемы:

• сохраняется значительный ненефтегазовый дефицит. Бюджетная система Российской Федерации находится в высокой степени зависимости от ситуации на мировых сырьевых рынках. Из-за этого ограничены возможности для бюджетного маневра в целях существенного увеличения бюджетных расходов по направлениям, обусловливающим экономическое развитие страны, даже при понимании объективной необходимости этих расходов. При этом принятые бюджетные обязательства не могут быть существенно сокращены вследствие социальной направленности значительной их части.
• структура бюджетных расходов не является оптимальной для стимулирования экономического развития. Направляемых из бюджета средств на реализацию отвечающих потребностям экономического развития инфраструктурных проектов, проектов в сфере образования и науки, то есть в сферы, определяющие перспективный облик российской экономики, явно недостаточно.
• на низком уровне осуществляется финансово-экономическое обоснование решений, приводящих к новым расходным обязательствам. Недостаточно качественной является оценка того, какие долгосрочные последствия будет иметь принятие новых обязательств для социально-экономического развития Российской Федерации, как оно будет связано с другими направлениями политики государства и какое влияние окажет на объем длящихся обязательств.
• зачастую эффективность осуществляемых бюджетных расходов низка, получаемый социально-экономический эффект несоразмерен объему израсходованных на те или иные цели средств.

Перечисленные проблемы, и прежде всего проблема бюджетного федерализма в управлении бюджетными отношениями, требуют скорейшего решения, в основе которого — последовательное проведение в жизнь положений Бюджетного кодекса РФ [6].

3.2. Основные направления  совершенствования бюджетного устройства  РФ

Совершенствование бюджетного устройства должно осуществляться в  направлении решения проблем, обозначенных в 1 разделе данной главы. Из этого  следует к первоочередным задачам  отнести решение проблем, связанных  с федерализмом бюджетной системы  РФ, и затем, что не менее важно, – решение собственно финансовых задач, дальнейшее совершенствование работы налоговой системы. В Бюджетном послании Президента это требование сформулировано следующим образом:

«В рамках бюджетной  стратегии необходимо конкретизировать долгосрочные базовые требования к формированию и исполнению финансовых обязательств государства, а также к налоговой системе, поэтапному совершенствованию межбюджетных отношений и повышению эффективности бюджетных расходов. Бюджетная стратегия должна обеспечить предсказуемость реакций бюджетной системы на вызовы и возможности, которые могут возникать в рамках различных вариантов развития мировой экономики, предусматривать превентивное применение адекватного набора мер при негативном воздействии внешних экономических факторов» [13].

Таким образом, бюджетный  федерализм есть одно из сложнейших направлений  экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений. Наша страна делает еще только первые шаги к  становлению подлинно федеративных отношений между бюджетами различных уровней. Тем не менее, основы к их формированию уже заложены и в развитии бюджетного федерализма достигнуты положительные результаты, хотя, несомненно, существует еще и немало проблем. С полным правом можно говорить, что в Российской Федерации заложена конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграничение и самостоятельность бюджетов всех уровней.

В настоящее время  судьба бюджетного федерализма в России зависит не столько от той или иной его модели, сколько от способности государства как единого целого преодолеть продолжительный (хоть уже и вялотекущий) экономический кризис, стагнацию производства, осуществить переход в масштабах страны к иной рыночной стратегии.

В [14] предложены основные направления трансформации финансово-бюджетной  системы:

1. Оптимизация финансовых  потоков «регионы-центр»:

• сокращение встречных потоков, основанное на принципе максимального оставления регионам тех налоговых и неналоговых поступлений, которых они отчисляют в федеральный бюджет, а затем получают в виде трансфертов и иных перечислений из федерального бюджета. Ведь в нулевые годы бюджетный потенциал субъектов РФ в среднем превышал их бюджетные расходы в 1,3-1,4 раза;
• увеличение доли собственных доходов региональных бюджетов за счет перераспределения нормативов налоговых поступлений в пользу регионов. Естественно, что это предусматривает, на первых порах, экономию федерального бюджета за счет сокращения числа федеральных функций и объема их финансирования. При этом часть функций, финансируемых сейчас из федерального бюджета, могла бы финансироваться «в складчину» субъектами федерации на добровольной основе. При таком подходе, даже не поднимался бы, например, вопрос о строительстве нового комплекса зданий Федерального Собрания РФ.

2. Упрощение системы  межбюджетного выравнивания, введение  понятных всем результатов такого  выравнивания. Например, в качестве  критерия можно было бы предложить, чтобы результатом межбюджетного выравнивания был бы не более чем двух-трехкратный разрыв в душевой обеспеченности расходной части бюджетов отдельных субъектов федерации.

3. Реализация принципа  бюджетной самодостаточности субъектов  федерации, переход в межбюджетных отношениях от патернализма к стимулированию. Главным требованием должна стать бюджетная самодостаточность региона. По некоторым расчетам [14], даже в сложных условиях 2003-2005 г.г. при ликвидации встречных финансовых потоков до 50 субъектов соответствовали условию потенциальной финансовой самодостаточности.

***

Что касается собственно финансовой части, то основные направления  работы в этой области были озвучены Президентом в Бюджетном послании [13]:

«Механизмы государственной  социально-экономической политики должны иметь надежное, точно просчитанное бюджетное обеспечение. Должны быть четко определены объемы бюджетного финансирования, необходимые для достижения конкретных количественно определенных целей государственной социально-экономической политики.

Особое внимание должно быть уделено продуманности и обоснованности механизмов реализации и ресурсного обеспечения государственных программ, их корреляции с долгосрочными целями социально-экономической политики государства.

Для этого необходима разработка бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, определяющей основные черты бюджетной политики при различных вариантах развития российской и мировой экономики. При этом на период до 2020 года в бюджетной стратегии должны быть определены предельные размеры бюджетных ассигнований по государственным программам (ключевым направлениям расходов)».

Выделим основные задачи современной бюджетной системы:

• бюджетная политика должна сохранить свое значение как важнейший инструмент макроэкономического регулирования. Она должна быть направлена на обеспечение сбалансированного развития экономики, играя важную роль в снижении инфляции. Одной из базовых предпосылок решения этой задачи является соблюдение установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации требований по обеспечению долгосрочной устойчивости бюджетной системы, использованию нефтегазовых доходов и ограничению дефицита федерального бюджета.
• необходимо усилить роль бюджета в стимулировании роста экономики и повышении уровня жизни населения на долгосрочную перспективу. Проекты федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной трехлетний период должны формироваться с учетом основных параметров бюджетных прогнозов на 15-летний период, а по отдельным направлениям - на более отдаленную перспективу. Долгосрочная бюджетная стратегия включает в себя основные параметры бюджетной системы, выявление долгосрочных рисков и установление целевых ориентиров, для достижения которых необходимо мобилизовать бюджетные ресурсы в интересах повышения конкурентоспособности российской экономики и адресности социальной политики.
• при расширении горизонта бюджетного прогнозирования возрастает значение информации о финансовых результатах деятельности государственного сектора. Эта информация учитывается при принятии решений, касающихся управления государственными ресурсами. На федеральном уровне формируется система мониторинга эффективности бюджетных расходов, а также оценка эффективности использования финансовых ресурсов, передаваемых государственным корпорациям.

Совершенствование налоговой  политики.

К настоящему времени  в Российской Федерации в целом  закончено формирование основ современной  налоговой системы. В ходе проведенной  в Российской Федерации налоговой  реформы был отменен ряд налогов, снижены ставки основных налогов, созданы условия для более низкой налоговой нагрузки на малый бизнес. Изменение структуры налоговой системы, включая принятые подходы к налогообложению отдельных секторов экономики, смягчило различия в инвестиционной привлекательности отраслей, создало условия для диверсификации экономики. В результате, налоговая нагрузка на экономику без учета нефтегазового сектора снизилась до более низкого уровня по сравнению с налоговой нагрузкой в странах с сопоставимым уровнем бюджетных расходов. Невысоки по сравнению с большинством стран и налоговые ставки.

Тем не менее, характер современного этапа развития российской экономики  характеризуется наличием множества  специфических для этого этапа  проблем, среди которых можно  выделить недостаточный уровень развития базовых институтов (включая институты правоприменения, обеспечения исполнения контрактов), уровень развития судебной системы, защиты прав собственности. В этих условиях проведенная в последние годы налоговая реформа является лишь одной из составных частей реформ, направленных на повышение конкурентоспособной налоговой системы. Учитывая, что ожидаемые структурные сдвиги в экономике приведут к значительному снижению доходов бюджетной системы (в основном за счет сокращения удельного веса нефтегазового сектора, снижения доли импорта в ВВП), а также учитывая ожидаемый в будущем рост социальных обязательств государства, не представляется возможным принятие мер налоговой политики, которые могут привести к дальнейшему существенному снижению бюджетных доходов.

Таким образом, направления  налоговой политики на долгосрочную перспективу основываются на необходимости  обеспечения принципов нейтральности  и справедливости налоговой системы, а также поддержания такого уровня налоговой нагрузки, который, с одной стороны, не создает препятствий для устойчивого экономического роста и, с другой стороны, – отвечает потребностям расширенного правительства в доходах для предоставления важнейших государственных услуг и выполнения возложенных на него функций.

С учетом изложенного предстоит обеспечить реализацию мер долгосрочной стратегии в области налоговой политики, направленных повышение эффективности налогового администрирования. Собираемость основных налогов может быть обеспечена за счет сокращения возможностей уклонения от уплаты налогов. При этом необходимо обеспечить снижение издержек налогоплательщиков, связанных с исполнением налогового законодательства и создающих препятствия для развития инновационного сектора экономики, активизации инвестиционных процессов. Следует продолжить работу по внедрению административных регламентов деятельности налоговых органов. Эффективность работы налоговых органов должна оцениваться на основании открытых критериев, учитывающих в том числе качество обслуживания налогоплательщиков.