Сравнительный анализ моделей карьеры государственного служащего во Франции и Великобритании

Как в других развитых странах, во Франции существует институт «политических» чиновников. Они пользуются всеми привилегиями чиновников, но не связаны с иерархической системой административно-государственного управления, поскольку с самого начала поставлены над ней; это как бы политическая надстройка над формально нейтральным чиновничеством. В действительности политические чиновники играют роль камертонов, с которыми сверяют свою деятельность все чиновники.

К политическим назначениям относятся должности директоров и членов министерских кабинетов, директоров административных департаментов, генеральных комиссаров, генеральных секретарей департаментов. Назначение всех этих лиц производится либо решением правительства, либо заинтересованного министра. По существующей системе эти лица уходят в отставку вместе, с правительством.[4]

 

2. Государственная служба в Великобритании
1. История формирования государственной службы

В Великобритании до второй половины XIX века не существовало института  постоянной, профессиональной гражданской  службы в современном значении этого  слова. Министерства, штат которых составляли клерки, появились в этой стране достаточно рано, еще во второй половине XVIII века. Однако должности в них  покупались и продавались держателями  королевских патентов так, словно они  были частной собственностью. Некоторые  функции выполнялись лицами, для  которых служба не являлась основным занятием, и они совмещали их с  другими обязанностями. На чиновников смотрели как на личных помощников держателя должности у короны, получавших часть дохода от патента. Государственные должности предоставлялись  в порядке патронажа, система  экзаменов или конкурсов отсутствовала, процветал непотизм.

Только в 1850—1870 гг. в Англии была осуществлена реформа, которая  привела к образованию постоянной, профессиональной службы. Реформу подготовили  и реализовали два выдающихся политических деятеля Англии — Ч. Тревельян, крупный чиновник, имевший  богатый опыт административной работы в Индии, и С. Норткот, член Палаты общин. Сущность реформы Норткота — Тревельяна состояла в ликвидации системы патронажа и введении системы открытых конкурсных экзаменов. Помимо этого персонал всех министерств был объединен в единую гражданскую службу, устанавливались новые правила продвижения по службе, оплаты и назначения пенсий.

Однако из-за противодействия  сторонников патронажной системы  проведение реформы растянулось  на много лет. Несмотря на существование  Комиссии по делам гражданской службы (созданной в 1855 г.), которая проводила  конкурсы для кандидатов, в течение  длительного времени продолжал  существовать негласный патронажный  контроль. В 1870 г. был издан приказ, установивший обязательность открытых экзаменов и передавший Комиссии руководство всей новой системой набора.

Английские политологи и  юристы рассматривают реформу Норткота — Тревельяна как важный вклад  в развитие административно-государственного управления, с помощью которого английскому  правящему классу удалось выковать в лице бюрократии надежное орудие контроля над государственным аппаратом. Именно эта реформа заложила основы современной гражданской службы в Великобритании, которая вплоть до 70-х годов нашего века не подвергалась каким-либо конструктивным изменениям. Отличительной чертой английской административной системы, сложившейся к началу XX века, явилось разделение политической и административной сфер. Все дела министерств, даже самые мелкие, осуществлялись самими министерствами, а чиновники рассматривались лишь как клерки. Гражданская служба существовала отдельно от политической (или парламентской) Службы Короны.

Основной причиной, по которой  в Великобритании утвердилась «система добычи» и развился институт неполитической гражданской службы, было исторически  сложившееся отношение чиновников к должности как к частной  собственности. Другой важной причиной английские политологи считают стремление поднимающейся английской буржуазии  ограничить влияние короля в парламенте. Акт о престолонаследии 1701 г. установил  несовместимость членства в парламенте с нахождением на оплачиваемой должности  у Короны.

Несмотря на эти особенности  в развитии института английской гражданской службы, в политической жизни страны происходили те же процессы, которые мы наблюдали в других европейских странах и США. Уже  в конце XIX века в английском государственном  аппарате высшие чиновники начинают вносить предложения по политическим вопросам. В 1940 г. было признано, что  в обязанности высших чиновников министерств (на уровне секретарей-помощников и выше) входит давать министру политические советы.[1]

 

2. Уровни государственного управления в Великобритании

В течение всего XIX столетия рост британского правительства  на местном уровне также способствовал  некоторой децентрализации административной власти в стране. Все графства и  города Великобритании избирают свои Советы, которые формируют постоянные административные комитеты, ответственные  каждый за свою конкретную сферу управления. Эти Советы управляют полицией, образованием, здравоохранением и социальным вопросами. Центральная администрация имеет  право в любой момент вмешиваться  в местные дела и исправлять решения  местных властей по своему усмотрению.

Центральная администрация  британского правительства возглавляется  сегодня постоянным секретарем, ему  помогают многочисленные помощники, заместители  и служащие на более низких уровнях  административного управления.

Институт современной  гражданской службы сложился сравнительно недавно — в 70-е годы нашего столетия. В этот период в стране были проведены  крупные административные реформы. Комитет по реформе гражданской  службы возглавил лорд Фултон. Он представил правительству доклад «Гражданская служба», в котором содержалось 158 рекомендаций. Все они были приняты  правительством.

Констатировав недостатки гражданской службы в стране и назвав ее «антикварной», комитет Фултона предложил принципиально новую модель гражданской службы — менеджеральную. Идея заключалась в том, чтобы перенять методы руководства в бизнесе, рациональные и эффективные. В основу планов реорганизации гражданской службы была положена американская модель административно-государственного управления.

В январе 1971 г. началось проведение реформы. Первым ее этапом стала отмена системы классов и образование  трех основных групп чиновников. Группу старших политических и административных руководителей составили чиновники  административного класса в ранге  помощника заместителя, заместителя  постоянного секретаря, постоянного  секретаря. Вошедшие в эту группу образуют вершину состава гражданской службы. Они несут личную ответственность непосредственно перед министром за руководство в своей области административно-государственного управления.

Вторая группа — административная. Она включает две ступени: ученик администратора и старший исполнитель. Административная группа решает большой  круг вопросов — от координации  деятельности госаппарата управления и руководства работой министерств  до исполнения обычных канцелярских обязанностей.

Третья группа объединяет научно-профессиональных работников и  технических специалистов. В нее  входят архитекторы, ученые, инженеры, занятые проблемами образования  и профессиональной подготовки чиновников. Образована также вспомогательная  группа технических работников. Это  чертежники, делопроизводители, выполняющие  простую исполнительскую работу.

Менеджеральная модель государственной  службы предполагает вовлеченность  административного аппарата в процесс  выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и повседневной политики министерств. В докладе комитета Фултона констатировалось, что «гражданская служба работает под  политическим руководством, и на ней  лежит обязанность политической подотчетности». Поэтому «гражданские служащие должны иметь живое понимание  политического содержания того, что  они делают и что они советуют».

Как видно, модель, предложенная комитетом Фултона, весьма близка к  той, которая существует во Франции , где министр приводит с собой политических советников, образующих его кабинет. Члены кабинета, состоящие из государственных служащих, уходят в отставку вместе с министром.

Вместе с тем продолжает существовать концепция «нейтральности»  гражданской службы. Известный английский политолог Д. Гарнер в своей книге  «Великобритания: центральное и  местное управление» сформулировал  эту концепцию так: «Гражданские служащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, и  добросовестно служить правительствам, придерживающимся различных политических убеждений».

Английская система продвижения  по службе отличается жесткостью на всех уровнях. Возможности перехода из одного министерства в другое и из одной  группы в другую очень ограничены. Большое значение традиционно придается  старшинству чиновников в министерской иерархии, а не их профессиональным заслугам.

Вся система найма, обучения и продвижения по службе в Великобритании организована так, чтобы создать  тип профессионального управленца, администратора широкого профиля (как  уже отмечалось, аналогичная концепция  доминирует и во Франции). Известный  английский политолог Д. Стил считает, что в Великобритании «специалисты» мало подходят для административной работы. Такой вывод он делает из общего подхода к государственному управлению как процессу согласованного принятия решений между специальными интересами, представленными в экспертных оценках отдельных министерств, и внешними интересами, выраженными в аргументации групп давления. Преуспевающий администратор, подчеркивает Д. Стил, должен быть нейтрален к конкретной проблеме, но благодаря знаниям и опыту работы обязан находить баланс между различными интересами.[2]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Сравнительный анализ моделей карьеры государственного служащего во Франции и Великобритании

Анализ современного опыта  административно-государственного управления в странах Запада показывает также, что демократическое государство  может эффективно функционировать  лишь в том случае, если в нем  однозначно разделены: сферы частного права и публичного права; сферы  политики и исполнения законов; службы федеральные и региональные, а  те и другие отделены от служб местного самоуправления.

Следует особо подчеркнуть, что в современной науке доминирует общий подход к системе административно-государственного управления и современной бюрократии как к политическим феноменам. Концепция  “политической бюрократии” ориентирована  не на абстрактное общее благо, а  на политические интересы и цели. Анализируя опыт административно-государственного управления в странах Запада, мы показали, что ни в одной из рассматриваемых  нами стран , Франция и Великобритания, сегодня нет “нейтральной” администрации: везде ключевые посты в госаппарате занимают политические чиновники. Поэтому есть все основания говорить о политизации государственной службы.

Высшие эшелоны бюрократии обладают определенной политической самостоятельностью в принятии решений. Это обусловлено  высоким уровнем специализации  административно-государственного управления, при котором чиновники должны действовать преимущественно самостоятельно в своей узкой области управления, когда им даны самые общие решения от президента или парламента. И в российской практике государственного администрирования на первое место должна выйти экспертиза и дискреционная деятельность, возможность принимать решения и самостоятельно разрабатывать государственные программы. Следовательно, частичное совпадение административных и политических функций является требованием современного государственного администрирования, а не желанием власти профессиональных государственных служащих.

Большое значение придается  также вопросу о контроле над  системой госслужбы. Сегодня уже  невозможно представить себе административно-государственное управление в демократическом обществе без системы парламентского контроля и административной юстиции, причем особое значение придается именно различным формам парламентского контроля. Великобритании и Франции в последние десятилетия все больший авторитет завоевывает институт парламентского уполномоченного, который изучает возникающие в связи с деятельностью государственной администрации жалобы, передаваемые ему из парламента. Наличие такой посреднической инстанции призвано смягчать отношения между законодательной и исполнительной властью. Представляется возможным создание подобного института и в нашей стране, где сегодня особенно необходимо сгладить противоречия между различными ветвями государственной власти.[3]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключение следует сказать, что несмотря на успехи в развитии теории административно-государственного управления, сделанные за столетие политологии в разных странах мира, остается еще немало открытых научных проблем. К ним прежде всего относятся вопросы об оптимальном сочетании централизации и децентрализации в государственном управлении, о рациональной иерархии отношений в системе государственной администрации, об эффективных методах борьбы с бюрократизацией государственной машины и многое другое.

Однако самой главной  научной проблемой является вопрос об адаптации мирового опыта, накопленного теорией административно-государственного управления, к национальным условиям развивающихся государств.