Антимонопольное регулирование в России

Заметно возросло число предприятий и организаций в секторах строительства и торговли автотранспортными средствами (на 11 и 16%), а также в сфере связи (9%).

В целом состояние конкурентной среды характеризует все еще высокий уровень административных барьеров, таможенных тарифов, которые нередко действуют даже тогда, когда они не служат ни протекционистским, ни фискальным целям. Серьезным барьером является также несоответствие темпов и качества развития инфраструктуры потребностям бизнеса, а также недостаточное информационное обеспечение. Однако наличие тенденции по выравниванию нормы прибыли говорит о снижении барьеров для межотраслевого перелива капитала, динамика основных показателей деятельности товарных бирж свидетельствует о развитии процессов создания информационной инфраструктуры бизнеса и снижении информационных барьеров для новых участников.

Немало проблем при проведении современной антимонопольной политики в России возникает в связи с недостаточной проработанностью широкого круга законодательных материалов и других официальных нормативных актов, связанных с монополиями и монополизмом. При этом в условиях современной России большую роль при проведении антимонопольной политики играют содержание и направленность нормативно-правовых актов по многим другим вопросам, особенно по вопросам, связанным с процессами разгосударствления и приватизации, развитием малого бизнеса, организацией налоговой системы страны.

Что касается льгот, предоставляемых современным российским законодательством малому бизнесу, то они пока касаются лишь некоторых вопросов, связанных с выплатами налогов, прежде всего на прибыль. Очевидно, российским законодателям представлялось, что данный объём льгот является достаточным для успешного развития малого бизнеса. Между тем в других странах государства оказывают поддержку малым предприятиям в гораздо больших размерах.

Что же касается других монопольных форм, то есть таких, которые способны реализовать значительный позитивный эффект масштаба и ускорить развитие современных технологий и НИОКР, то в законе о приватизации и программе приватизации содержатся положения, способные существенно затруднить их нормальное функционирование.

Определенные проблемы при проведении антимонопольной политики в России порождает и непосредственно современное антимонопольное законодательство. Поскольку антимонопольные акты разрабатываются в нашей стране впервые, причём, в условиях не только отсутствия надлежащего опыта и знаний у разработчиков, но и при наличии явного и сильного противодействия со стороны целого ряда инстанций и дисциплин, они пока не являются совершенными и нуждаются в доработках и уточнениях. Наряду с недостаточной жестокостью наших антимонопольных законов по одним вопросам в них присутствует одновременно чрезмерная жёсткость, негибкость, по другим вопросам.

Не лучше обстоят дела и с другими антимонопольными документами. Так, в законе "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" нет никаких указаний о критериях и методах определения границ монопольных рынков, а антимонопольные управления на местах и (главное) сами предприятия не имеют необходимых разъяснительных документов или инструкций. В результате для антимонопольных органов сохраняется возможность неоправданно широко толковать понятие "доминирующее положение на рынке", а для многих предприятий возможность защиты от обвинений в монополизме выглядит как умышленно затруднённая.

Не совсем удачными представляются и некоторые приведенные в законах формулировки, например, формулировка в законе о конкуренции понятия "монополистическая деятельность". Эта деятельность определяется здесь как "противоречащие настоящему закону действия хозяйствующих субъектов, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции и (или) причиняющие ущерб потребителям". То есть при сохранении нынешней формулировки понятия "монополистическая деятельность", под антимонопольные статьи можно, в принципе, подвести любые предприятия.

Уточнения целесообразно было бы внести и в официальные документы о регулировании цен на продукцию предприятий-монополистов. В частности, следовало бы, очевидно, внести определённые изменения в пункт 2 "Положения о порядке регулирования цен на продукцию предприятий-монополистов", где отмечается, что это Положение распространяется на хозяйствующие субъекты, занимающие доминирующее положение на рынке определённого товара, дающие им возможность оказывать решающее влияние на конкуренцию, затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам или иным образом ограничивать свободу их экономической деятельности. Можно сделать вывод о том, что государственное регулирование цен будет распространяться на все предприятия, занимающие доминирующее положение на соответствующих рынках, независимо от того, злоупотребляют ли они реально данным положением, или только имеют возможность для таких злоупотреблений. Именно здесь заложена база для расширительных толкований антимонопольного законодательства со стороны заинтересованных организаций и лиц.

Недоработки антимонопольного законодательства сочетаются с непродуманной практикой его исполнения. Особенно неудовлетворительной представляется практика преобладающего использования метода установления предельного норматива рентабельности не по отношению к фондам предприятий-монополистов, а по отношению к себестоимости их продукции.

Пока уровень развития конкуренции в нашей стране явно недостаточен. Специалисты называют несколько причин этого: во-первых, приватизация не привела, как ожидалось, к появлению эффективных собственников, которые заботились бы о развитии предприятия; во-вторых, принудительная реорганизация (реструктуризация) предприятий не была использована должным образом, хотя могла бы облегчить массовое образование новых конкурентоспособных хозяйствующих субъектов; в-третьих, малый бизнес так и не получил должного развития.

Во многих странах именно малый бизнес является естественной основой формирования конкурентной среды, полигоном для испытания венчурных технологических и экономических проектов. У него больше возможностей маневрировать капиталом, переключаясь с одного вида деятельности на другой, ниже операционные расходы, у работников выше чувство причастности к делам фирмы и заинтересованность в ее успехе. Даже в условиях повышенного риска малые предприятия охотно берутся за новации, которые они затем могут передать на тиражирование промышленным гигантам.

Как показывает зарубежный опыт, чем выше доля малых предприятий в общем числе хозяйствующих субъектов и численности занятых, тем меньше безработица и выше конкуренция. Однако сегодня темпы роста числа этих предприятий замедлились, занимаются они в основном торговлей и посреднической деятельностью.

Для развития малого бизнеса необходимы доступные кредиты и льготное налогообложение, создание лизинговых компаний, технопарков, бизнес-инкубаторов, информационных, консалтинговых и учебно-деловых центров, а также вовлечение малых предприятий в новые сферы деятельности, международные программы сотрудничества. Пока же все это остается благим пожеланием из-за скудости госбюджета, недостатка политической воли у властей, противодействия чиновников, настроенных против рыночных реформ.

Глава вторая. Предложения, направленные на стимулирование конкуренции на рынках Российской Федерации

1. Корректировка  законодательства в отношении  естественных монополий и реорганизация  государственных предприятий

Корректировка законодательства в отношении естественных монополий

ФАС России была предложена концепция проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ "О естественных монополиях", предусматривающая кардинальную переработку данного закона, создание современных методов регулирования и контроля деятельности естественных монополий, отвечающих современному состоянию экономики Российской Федерации и общемировым тенденциям.

Приказом ФАС России от 25.05.2012 № 340 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдений требований антимонопольного законодательства Российской Федерации» внесены корректировки.

Основной идеей законопроекта является формирование системы законодательного регулирования деятельности естественных монополий, представляющей надежное, эффективное и качественное обеспечение потребителей товарами и услугами, повышение прозрачности деятельности субъектов естественных монополий, а также создание условий для развития конкуренции.

Для этих целей предлагается целый ряд существенных изменений и дополнений в законодательство о естественных монополиях.

1. Понятие "субъект естественной  монополии" целесообразно определить  в терминах Закона о защите  конкуренции через понятие хозяйствующего  субъекта, осуществляющего деятельность  в сферах естественной монополии  и занимающего на соответствующем  товарном рынке доминирующее  положение, в том числе путем  владения объектами инфраструктуры.

2. Законопроектом предлагается  дополнить закрепленные в действующем  Законе о естественных монополиях  сферы деятельности естественных  монополий следующими:

1) услуги централизованного  водоснабжения и водоотведения;

2) услуги по аэронавигационному  обслуживанию.

3. Необходимо разграничить  рынок сетевых услуг и рынок  конечных услуг, а также определить  рынки по оказанию услуг и  рынки доступа (доступа на рынок). Пока Закон о естественных  монополиях регламентирует лишь  вопросы тарифообразования конечных услуг или услуг естественных монополий конечным пользователям. Между тем, в цепочке оказания услуг могут быть задействованы несколько хозяйствующих субъектов. Необходимо создать правовые условия и возможности их вхождения на рынок - это может быть как рынок естественно монопольных услуг, так и рынок, сопряженный с естественно монопольным рынком.

4. Следует уточнить, что  в сферах естественных монополий  могут осуществлять свою деятельность как субъекты естественных монополий, так и хозяйствующие субъекты, таковыми не являющиеся, имея в виду возможность развития конкуренции на естественно-монопольных рынках, а также положения, запрещающие сдерживание экономически оправданного перехода сфер естественных монополий в состояние конкурентного рынка.

5. Должен быть расширен  возможный спектр методов тарифного  регулирования. Наряду с методом "затраты +", в этот перечень  должны быть включены метод  доходности на вложенный капитал, метод сопоставления цен тарифов  на сопоставимых рынках (“benchmarking”), метод индексации тарифов, учет при принятии решений конъюнктуры на сопряженных рынках.

Должна быть установлена обязанность органа регулирования при принятии тарифных решений анализировать ситуацию на товарном рынке, на основе чего принимать гибкие решения о методах регулирования, а также принятия решений о введении, изменении или прекращении регулирования тарифов.

Должна быть обеспечена увязка принимаемых тарифных решений с показателями объема оказываемых услуг, установленных параметров надежности и качества услуг, а также процедуры мониторинга и контроля достижения этих показателей на практике.

6. Обязательность конкурсных  процедур при осуществлении сделок  на право пользования основными  средствами субъектов естественных  монополий, находящихся в государственной  или муниципальной собственности, с учетом как антимонопольного  и концессионного законодательства.

Согласно статье 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, а также иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, как не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, так и закрепленного на соответствующем праве за государственными или муниципальными унитарными предприятиями и бюджетными учреждениями, может быть только по результатам проведения конкурсов или аукционов.

Порядок проведения таких торгов и перечень случаев, когда заключение указанных договоров будет осуществляться по результатам конкурсов, установлен Правительством Российской Федерации.

7. Важным является обеспечение  прозрачности процедур закупок  товаров, услуг, работ для нужд  естественных монополий, основанное  на концепции законодательства  о закупках для государственных  нужд, но при этом в полной  мере учитывающее особенности  деятельности субъектов естественных  монополий в конкретных сферах.

8. Обязанность субъекта  естественной монополии согласовывать (утверждать) инвестиционные программы, а также механизмы их согласования  и увязки на различных уровнях - федеральном, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. Должен быть определен круг ведомств, участвующих в согласовании инвестпрограмм (органы тарифного регулирования, антимонопольные органы, отраслевые ведомства и др.).

9. Определение принципов  и правил обеспечения недискриминационного  доступа потребителей к производимым (реализуемым) субъектами естественных  монополий товарам, в отношении  которых применяется регулирование, а также на соответствующие  товарные рынки. Содержание правил  недискриминационного доступа установлено  во "втором антимонопольном пакете".

10. Отказ от процедур контроля сделок в рамках Закона о естественных монополиях путем урегулирования всех вопросов в рамках Закона о защите конкуренции.

Цели, задачи и способы государственного контроля в сферах естественной монополии, определяемых статьей 7 Закона о естественных монополиях, и государственного контроля за экономической концентрацией, определяемых главой 7 Закона о защите конкуренции, тождественны и направлены, в том числе, на недопущение ограничения конкуренции и ущемления интересов потребителей.