Структура органов местного самоуправления

Структура органов местного самоуправления конкретного муниципального образования, участие населения  в определении структуры органов  местного самоуправления

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган  муниципального образования, глава  муниципального образования, местная  администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) – эти три органа обязательны  для муниципалитета, а также контрольный  орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные  лица местного самоуправления, предусмотренные  уставом муниципального образования  и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

 

Выборные должностные лица, избираемые на основе всеобщего равного и  прямого избирательного права при  тайном голосовании на муниципальных  выборах, имеют двойственный правовой статус – органа местного самоуправления и должностного лица местного самоуправления. Органом местного самоуправления является и глава муниципального образования независимо от способа своего избрания.

 

Конституция России определяет, что  население самостоятельно в определении  структуры органов местного самоуправления муниципального образования.

 

Федеральный закон №131-ФЗ предоставляет  возможность населению вновь  образованных муниципальных образований  через процедуру местного референдума  однократно принять решение о  структуре органов местного самоуправления.

 

Структура органов местного самоуправления в случае создания на межселенных  территориях вновь образованного  муниципального образования или  в случае создания вновь образованного  муниципального образования путем  преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном  образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек – на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования после его избрания и закрепляется в уставе муниципального образования.

 

Проведение местного референдума  или схода граждан по вопросу  определения структуры органов  местного самоуправления вновь образованного  муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей  инициативы жителей вновь образованного  муниципального образования.

 

Если население не воспользуется  этим правом, а также в дальнейшем, решение о структуре органов  местного самоуправления принимает  представительный орган муниципального образования, поскольку структура  органов местного самоуправления устанавливается  в уставе муниципального образования  в соответствии с Федеральным  законом №131-ФЗ, а его принимает, равно как и изменения и  дополнения в устав, представительный орган муниципального образования. Таким образом, может возникнуть ситуация, например, когда население на референдуме принимает решение об одной структуре органов местного самоуправления, а через некоторое время (через срок его полномочий) представительный орган кардинально ее меняет.

 

Структура органов местного самоуправления в части порядка избрания представительного  органа муниципального района, равно  как и статуса главы муниципального района может определяться представительными  органами поселений, входящих в состав муниципального района (пп.4 и 5 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ), что вовсе не предполагает определение этого процесса населением.

 

Федеральный закон предусматривает  участие населения в определении  структуры органов местного самоуправления через участие в обсуждении текста устава муниципального образования, изменений  и дополнений в него посредством  механизма публичных слушаний, но участие в определении структуры  и ее определение – это совсем не одно и то же.

 

Вместе с тем, как разъяснил  Конституционный Суд РФ (Определение  от 5 марта 2009 года № 375-О-О), гарантированное  Конституцией РФ право населения  самостоятельно определять структуру  органов местного самоуправления должно реализовываться, исходя из предусмотренных  законодательством общих принципов  организации местного самоуправления, в том числе общих требований к формам осуществления местного самоуправления, в частности к способам и процедурам формирования органов муниципальной власти, их полномочиям и т.п.

 

В свою очередь законодательное  регулирование общих принципов организации системы органов местного самоуправления не может быть произвольным и должно соотноситься с конституционными основами местного самоуправления в РФ. При этом не исключается введение нормативных правил организации местного самоуправления и структуры органов местного самоуправления на конкретных территориях, объективная специфика которых – определяемая, в частности, наличием в пределах их границ объектов особого государственного значения – допускает специальное правовое регулирование соответствующих муниципальных отношений в целях обеспечения необходимого уровня гарантирования баланса местных и общегосударственных интересов.

 

Особенности организации структуры  органов местного самоуправления установлены  федеральным законом в отношении  закрытых административно-территориальных  образований (ЗАТО).

 

4.3. Классификация органов  местного самоуправления муниципального  образования

Весь набор возможных видов  органов местного самоуправления муниципального образования можно представить  следующим образом:

 

                               Органы местного самоуправления муниципального образования 

Выборные	Выборные		Иные	Иные
Представительный орган муниципального образования	Глава муниципального образования (в случае избрания на муниципальных выборах)	Другие выборные органы местного самоуправления	Местная администрация (исполнительно-распорядительный Орган муниципального образования):	Другие иные органы местного самоуправления
			1.Отраслевые (функциональные) органы местной администрации   2.Территориальные органы местной  администрации

                             

Выборными органами местного самоуправления – органами, которые избираются на муниципальных выборах – в  муниципальном образовании являются представительный орган и глава  муниципального образования (в случае избрания его на муниципальных выборах, в этом случае он является и выборным должностным лицом), а также другие выборные органы местного самоуправления, например избираемый на муниципальных  выборах коллегиальный контрольный  орган муниципалитета.

 

К иным органам местного самоуправления относится местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) муниципального образования, могущая, в свою очередь, состоять из отраслевых и территориальных органов, глава  муниципального образования в случае его избрания (формирования) представительным органом из своего состава, другие органы местного самоуправления, предусмотренные  уставом муниципального образования. Федеральный закон № 131-ФЗ требует, чтобы органы местного самоуправления были предусмотрены уставом муниципального образования и имели собственные  полномочия по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 34).

 

Лица, которые осуществляют деятельность в органах местного самоуправления делятся, если говорить в общем, на две  большие группы: те, которые избираются населением на муниципальных выборах, и те, которые назначаются.

 

Лица, которые избираются населением на муниципальных выборах – это  депутаты представительного органа муниципального образования; члены  иных выборных органов местного самоуправления; выборные должностные лица местного самоуправления.

 

Лица, которые назначаются для  работы в органах местного самоуправления – это муниципальные служащие и лица, технически обеспечивающие деятельность органов местного самоуправления (обеспечивающий персонал).

 

4.4. Формирование органов  местного самоуправления, особенности  их правового статуса и его  регулирование

 

Депутаты представительного органа муниципального образования, члены  иных выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления избираются на муниципальных  выборах на основе всеобщего равного  и прямого избирательного права  при тайном голосовании. Выборы иных лиц (например, делегатов на конференцию  граждан) не являются муниципальными выборами и не регламентируются избирательным  правом. Два основных федеральных  закона регулируют муниципальные выборы – Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях  избирательных прав и права на участие в референдуме граждан  Российской Федерации» и Федеральный  закон № 131-ФЗ.

 

Законом субъекта РФ должны устанавливаться  виды избирательных систем (мажоритарная, пропорциональная, смешанная и др.), которые могут применяться при  проведении муниципальных выборов. Уставом муниципального образования  должен выбираться один из предлагаемых законом вариантов избирательной  системы. При этом закон субъекта РФ может устанавливать условия применения в муниципальных образованиях различных избирательных систем в зависимости от численности избирателей, вида муниципального образования и других обстоятельств. На практике законы субъектов РФ, как правило, исчерпывающе регулируют процедуру муниципальных выборов, предоставляя муниципальным образованиям возможность лишь в отдельных (прямо указанных) случаях дополнять соответствующее регулирование или выбирать предложенные региональным законом варианты.

 

Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает  разделение единой муниципальной власти на представительную и исполнительную ветви. Возможно выделение и контрольной  ветви муниципальной власти, особенно в случае избрания коллегиального или  единоличного контрольного органа муниципального образования на муниципальных выборах. Однако Закон не предусматривает  обязательного разделения на ветви  муниципальной власти в сельских поселениях и во внутригородских  муниципальных образованиях городов  федерального значения. В сельском поселении, как и во внутригородских  муниципальных образованиях городов  федерального значения, глава муниципального образования, независимо от способа  своего избрания, может одновременно возглавлять и представительный орган муниципального образования, и местную администрацию.

 

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а  также иные вопросы их организации  и деятельности определяются уставом  муниципального образования.

 

Наименования представительного  органа муниципального образования, главы  муниципального образования, местной  администрации устанавливаются  законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

 

Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены  не позднее чем через шесть  месяцев со дня его создания.

 

Органы местного самоуправления призваны обеспечить участие населения в  решении местных дел, решать вопросы  местного значения и осуществлять отдельные  переданные государственные полномочия, управлять муниципальной собственностью, обеспечивать комплексное и устойчивое развитие территории муниципального образования, обеспечивать охрану общественного  порядка на территории муниципального образования, защищать интересы и права  местного самоуправления.

 

Органы местного самоуправления в  соответствии с Федеральным законом  № 131-ФЗ и уставом муниципального образования наделяются (могут наделяться) правами юридического лица, являются муниципальными бюджетными учреждениями, образуемыми для осуществления  управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в  качестве юридических лиц. Основанием для государственной регистрации  органов местного самоуправления в  качестве юридических лиц являются устав муниципального образования  и решение представительного  органа о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами  юридического лица.

 

Представительный орган муниципального образования и местная администрация  наделяются правами юридического лица Федеральным законом №131-ФЗ; исключение сделано для представительных органов  сельских поселений и внутригородских  муниципальных образований городов  федерального значения, где такое  право может предусмотрено для представительных органов уставами таких муниципальных образований.

 

Особенность юридических лиц –  публично-правовых образований состоит  в том, что их правоспособность носит  сложносоставной характер, в котором  доминирует публично-правовая правоспособность (осуществление публичной власти для достижения поставленных перед  ними целей) над гражданско-правовой, которая является подчиненной цели и предмету первой и носит инструментальный характер. Правоспособность таких юридических лиц является целевой (специальной) и должна быть подробно определена в уставе муниципального образования и/или в учреждающим эти органы решении представительного органа муниципального образования. Отсутствие статуса юридического лица у органа местного самоуправления не лишает его публично-правовой правоспособности, однако ограничивает возможности его участия в гражданско-правовых отношениях для достижения публично-правовых целей.