Феномен бюрократии

г) Произвол в отношении граждан, корпоративизм и карьеризм;

д) Необоснованные притязания на компетентность («всезнайство») и формализм («буквоедство»).

Все эти негативные черты, безусловно, присущи современной бюрократии, но если бы в ней было только это, она едва ли могла способствовать достижению столь высокого уровня развития западной цивилизации.

Поэтому более объективный взгляд и анализ негативных качеств современной бюрократии предлагает т.н. «реалистическая теория», которая рассматривает ее не как формальный и безличный механизм, а как систему, в которой действуют живые люди со всеми их достоинствами и недостатками.  Эта новая теория управления строится на основе новейших данных социологии, психологии, антропологии и других наук о человеке и обществе.

Основоположниками нового подхода к изучению бюрократии являются известные западные социологи Р.Мертон, Г.Саймон, П.Блау и М.Крозье - автор ставшей классической работы «Феномен бюрократии» (1963). Они уделили основное внимание изучению личных отношений внутри государственного аппарата, а также реального влияния бюрократии на политику и на жизнь общества. На основе проведенных исследований представители сформировавшейся в 60 – 70-ые гг.  прошлого века школы «личных отношений» пришли к заключению, что главным условием эффективности бюрократии является не иерархия должностей и формализм (как у Вебера), а благоприятные неформальные отношения внутри коллектива управленцев. На базе нового подхода в итоге возникли новые оригинальные теории бюрократического управления: теория «отзывчивой администрации», децентрализации управления (передача управленческих функций «сверху вниз») при сохранении элементов формальной организации, и т.п. В рамках нового подхода к природе управления были сформулированы новые критерии эффективности бюрократии, отличающиеся от выделенных М.Вебером:

а) Приоритет прав человека и гражданина - исключает произвол в отношении людей со стороны бюрократической машины;

б) Разветвленная система публичного (общественного) контроля за деятельностью чиновников - парламентского, финансового (за уровнем доходов и расходов), административного, судебного, информационного (через СМИ и общественное мнение);

в) Законодательное закрепление определенных льгот и ограничений для чиновников - именно они стимулируют усердный труд и высокую престижность работы чиновника;

г) Постоянная учеба персонала и целенаправленная подготовка административной элиты;

д) Наличие у госслужащих защищенных законом профсоюзных прав;

е) Наличие многообразных процедур разрешения трудовых споров и конфликтов.

Очень интересно объясняется перманентная бюрократизация управленческого аппарата в замечательной работе английского публициста Сирила Норткота Паркинсона «Закон Паркинсона». Истоки этого феномена он рассматривает сквозь призму социально-психологической ориентации чиновника. Его Закон выражается в форме двух «почти аксиоматических положений»:

1) чиновник множит подчиненных, но не соперников;

2) чиновники работают друг на друга.[36]

Если кратко расшифровать эти тезисы, то перед нами предстанет вполне реальная картина. Чиновник, находясь на определенном этапе своей жизни, жалуется на перегрузку, и, как правило, просит себе в помощь двух подчиненных. Причем обязательно двух, ни в коем случае не меньше, «чтобы каждый придерживал другого, боясь, как бы тот его не обскакал»[37]. С течением времени возникнет необходимость разгрузить и этих подчиненных, назначив каждому в помощники еще по два исполнителя. Таким образом, первый чиновник будет иметь определенный административный вес, а его подчиненные будут трудится в поте лица, причем независимо от того, увеличилось количество дел или нет. При выполнении разросшимся в геометрической прогрессии штатом сотрудников по существу того же объема работ, что раньше выполнял первый чиновник, весь штат оказывается загруженным полностью, а чиновник-вершина пирамиды занят больше, чем прежде.

Не менее интересен обзор «болезни Паркинсона», которая может поразить практически любое учреждение и способно загубить всякую его работоспособность. Эта болезнь проходит стадии. Первый признак заболевания проявляется в том, что среди сотрудников учреждения появляется человек, сочетающий полную непригодность к своему делу с завистью к чужим успехам.[38] Опасность увеличивается, когда этот человек, не справляясь со своей работой, суется в чужую и пытается войти в руководство. Когда ему это в какой-то степени удается, наступает вторая стадия заболевания. Он начинает выживать тех, кто способнее его, и не дает продвинуться тем, кто может заменить его в будущем. И в конечном итоге штаты заполняются людьми, которые глупее начальника. Если он второго сорта, они будут третьего, а их подчиненные четвертого. А чтобы жить спокойной жизнью в этом учреждении все принимают эти правила игры и пытаются выглядеть глупее, чем они есть. Коматозного состояния учреждение достигает на третьей стадии, когда в нем снизу доверху не встретишь и капли разума. Из этого состояния выхода практически уже нет и учреждение обречено на гибель или неплодотворное существование.

2.2.               Бюрократия и бюрократизм

Следует обратить внимание на неоднозначность употребления в литературе самих терминов "бюрократия" и "бюрократизм". Не только в публикациях прошлых лет, но и в работах, увидевших свет в самое последнее время, эти понятия смешиваются, а нередко и отождествляются. Между тем это разные понятия.

Понятие «бюрократия» и её сущность были проанализированы в первой главе.

Что касается бюрократизма, то это замкнутый, действующий по законам иерархии, жесткий механизм власти, стоящий над законом и волей членов общества. Эта власть превращена в самодовлеющую организацию, функционирующую исходя лишь из собственных интересов, предающую забвению интересы общества. Основными свойствами бюрократизма являются отчуждение аппарата от народа, социальная замкнутость, кастовое равнодушие к интересам населения.

«Бюрократизм - система, форма, способ или метод  организации и функционирования власти, управления, которые отличаются: ростом и засильем аппаратных чиновников; отрывом, отчуждением общества, его членов и структур от власти и управления; формализмом, канцелярщиной и волокитой; волюнтаризмом и произволом; подавлением творческой активности и инициативы и т.д.

Бюрократизм органично связан с административно-командной системой управления, со сверхцентрализацией, разбуханием управленческого аппарата, с низким уровнем правовой и политической культуры, с ограничением и подавлением гласности, критики и т.д. Лучшее и наиболее надежное средство борьбы с бюрократизмом - это все более полная, глубокая и реальная демократизация   общества и государства, признание и действительное обеспечение приоритета прав человека и гражданина, становление и утверждение гражданского общества и правового государства, местного самоуправления, научно обоснованное сокращение административного аппарата и др. Все это направлено на то, чтобы лишить бюрократическое чиновничество  монополии на управление,  а также на то, чтобы уменьшить зависимость общества и его членов от государства, на формирование и расширение общественного самоуправления».[39]

Существует аллегорическая композиция из трех обезьянок: одна закрыла руками глаза, другая - рот, третья - уши. «Ничего не вижу, ничего не слышу, ничего не скажу» - вот что означает эта композиция. Однако фигурки выражают куда более серьезный смысл, чем слова популярной песни. Композиция вполне может служить символом бюрократизма, выражать его идеологию и психологию. Закрыть глаза, чтобы не видеть жизнь с ее противоречиями и сложностями. Закрыть рот, чтобы не вырвалась правдивая оценка этой жизни. Закрыть уши, чтобы не слышать всего, чем озабочены люди.

Бюрократизм многолик, изменчив, противоречив, приспособляем к любым изменениям конъюнктуры. Но в многообразии бюрократических проявлений можно все же выделить более или менее крупные блоки.

Во-первых, это различные формы превращения деятельности отдельных административно-управленческих органов (либо некоторых сторон их деятельности) в самоцель. Отсюда формализм, бумаготворчество, местничество, ведомственность, безразличие к судьбе человека, к конечным результатам общих усилий. Чиновник-бюрократ везде и всегда стремится выдавать формальное за содержание, а содержание - за нечто формальное. Внешняя активность, бесконечные приказы и распоряжения, проведение «мероприятий» вместо живой работы, постоянное подчеркивание своего «я» -такие «штрихи» характеризуют портрет бюрократа, благополучно дожившего до наших дней. 

Во-вторых, различные формы административного волюнтаризма и субъективизма. Диапазон таких проявлений - от принятия теоретических и практических необоснованных решений до пренебрежения установленными принципами, правилами, нормами, законностью. Сюда мы относим неумение и нежелание учитывать последствия принимаемых решений, пресловутое «телефонное право», безропотную исполнительность, использование служебной информации в личных целях. Последняя передает в руки бюрократа огромную власть, а следовательно, попав к нечестному, непорядочному человеку, представляет большую опасность для общества.

В-третьих, консерватизм и догматизм, различные формы административного ограничения участия общественности в управлении, недоверие к общественной инициативе. Одно из классических проявлений бюрократизма - административная пассивность. Характерные черты носителя этого качества: чинопочитание и сознательный отказ от сколько-нибудь серьезных самостоятельных решений и действий; сведение управленческой деятельности к ожиданию указаний «сверху» и применению инструкций; приложение административного шаблона к изменяющейся действительности.

Однако бюрократизм - это не только пассивность самого администратора в плане общественно полезной инициативы. Это и практика ограничения административными органами участия общественности в управлении, попытка подменить общественную инициативу администрированием, различные формы выхолащивания подобной инициативы. По большому счету, это не что иное, как стремление ограничить возможности каждого института гражданского общества. Соответственно возникает целая система мер ограничения инициативы рядовых граждан в управлении общими делами. Среди них внедрение в административную практику духа слепого подчинения вышестоящим инстанциям; мелочная регламентация действий подчиненных; келейные формы организации принятия решений; окружение процесса принятия решений покровом секретности; волокита, перестраховка, видимость активной деятельности. Многие бюрократы - служащие госаппарата - в основном суетятся, больше имитируют бурную деятельность, чем действуют во благо. И это в то время, когда власть должна смягчать неизбежные социально - политические и экономические издержки преобразований. Отсюда и последствия - косность мысли, стремление к централизму, тоталитаризму, государственному контролю и регулированию, исключение всякого риска. С этим и связано стремление администраторов вывести на все ключевые должности «своих людей».

В-четвертых, различные формы использования экономических, политических и идеологических средств, находящихся в должностном распоряжении, в корыстных целях (карьеризм, протекционизм, приписки, взяточничество и другие формы использования административных функций в личных целях).

Таким образом, можно сказать, что бюрократизм - это коллективный эгоизм работников аппарата, проявляющийся в доминировании их специфических интересов над интересами представляемых ими социальных групп, государств, общества в целом.

Аппарат управления - не только совокупность учреждений и органов, но и совокупность многих работающих в них людей. С этой точки зрения последняя представляет собой крупную социальную группу (слой), занимающую специфическое положение в обществе. Характерной ее чертой является высокий уровень организованности: помимо социальных связей работники аппарата связаны множеством организационных отношений, закрепленных в инструкциях, положениях и т.д.

При определенных условиях возможна деформация всей системы социальных интересов. Аппарат, созданный для обслуживания власти, утрачивает сугубо служебную роль, концентрирует в своих руках властные полномочия. Чем шире полномочия у управляющего органа, чем больше его оперативная самостоятельность, тем больше власти в его руках. При отсутствии действенного контроля со стороны общества эта власть начинает использоваться в интересах самого аппарата.

Именно в такой последовательности выстраиваются факторы (по мере их значимости), которые в наибольшей степени определяют негативные оценки россиянами различных институтов власти и чиновничества. 

1. «Оторванность от народа» - фактически отказ государственных структур от заботы о базовых социальных потребностях людей, опора властей не на широкие социальные слои, а на собственную бюрократию, силовые структуры и политическую демагогию. Именно поэтому аппарат управления теряет контроль над ситуацией.

- аппарат не знает подлинных нужд населения, его трудности, сами живут хорошо, занимаются бумаготворчеством и заседаниями;

- чиновники пользуются льготами, привилегиями, хотя в свое время сами выступали против них;

- руководители заняты не государственными делами, а борьбой за сохранение власти и себя в этой власти;

- никто из «столоначальников» не советуется с народом. Чаще всего высказывают такие суждения рабочие, пенсионеры, крестьяне. Реже - гуманитарная интеллигенция, научные работники; значительно реже - предприниматели, молодые люди в возрасте до 25 лет.

2. «Расхождение между словом и делом», «размывание» в обществе вообще и в управленческих структурах в частности таких норм нравственности, как порядочность, честность, ответственность, исполнительность. Наиболее часто при этом приводились следующие суждения:

- придя к власти, многие поступают прямо противоположно тому, о чем говорили, к чему призывали раньше;