Характерные особенности метода права социального обеспечения

В целом можно сказать, что предмет международно-правового регулирования охватывает все основные виды социально-обеспечительной помощи, предназначенные оградить человека от большинства общепризнанных социальных рисков: болезнь, безработица, старость, трудовое увечье и профессиональное заболевание, потребность в медицинской помощи и т.п.

Международно-правовое регулирование отношений по социально-обеспечительной помощи выражается, прежде всего, в разработке международных стандартов в этой области. Данные стандарты получают свое нормативное закрепление в таких актах международно-правового регулирования, как конвенции, пакты, декларации (Всеобщая Декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.60 (ст. 25), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.61 (ст. 11), конвенции и рекомендации Международной организации труда (МОТ) и др.). Помимо выработки нормативов оказания социально-обеспечительной помощи, международно-правовое регулирование направлено на координацию национальных законодательств по вопросам сохранения приобретенных прав на выплаты по системе социально-обеспечительной помощи при переезде гражданина из Российской Федерации в другое государство в процессе трудовой деятельности или сохранения приобретенных прав на конкретный вид пособия или медицинскую помощь в случаях переезда на постоянное место жительство из России в другую страну. Данная цель реализуется посредством заключения и реализации двусторонних соглашений. Так, договор между Республикой Беларусь и Российской Федерацией от 24 января 2006 г. о сотрудничестве в области социального обеспечения призван гармонизировать законодательства двух стран в данной сфере, в том числе в части, касающейся предоставления отдельных разновидностей социально-обеспечительной помощи: пособий по временной нетрудоспособности и материнству, пособий по безработице, пособий в случае трудового увечья и профессионального заболевания, пособий для семей с детьми, пособий на погребение (ст. 3).

Особое значение для России в области социально-обеспечительной помощи имеет международноправовое сотрудничество в рамках Содружества Независимых Государств. В правовом регулировании на уровне СНГ, так же как в регулировании общемировом, приоритет отдается в основном пенсионному обеспечению. Вопросы социально-обеспечительной помощи также получают в рамках Содружества свое закрепление, при этом не только в комплексных социально-обеспечительных соглашениях (Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г.62, Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств от 29 октября 1994 г.63), но и в отдельных

многосторонних договорах (например, Соглашение о гарантиях прав граждан в области выплаты социальных пособий, компенсационных выплат семьям с детьми и алиментов от 9 сентября 1994 г.).

Главная специфика регулирования отношений по социально-обеспечительной помощи на межнациональном уровне состоит в том, что в отличие от уровней, образующих национальный пласт регулирования (кроме межрегионального), оно носит договорный характер и основывается на соглашениях, заключаемых Российской Федерацией с другими государствами (одним или несколькими).

Поскольку закон закрепляет факт вхождения источников международного права (общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров) в правовую систему России (ч. 4 ст. 15 Конституции, ч. 1 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ64), регулирование, опосредованное этими источниками, является составным элементом системы социально-обеспечительной помощи Российской Федерации65.

Таким образом, отечественная система дополнительной материальной поддержки нуждающегося населения включает пять самостоятельных, но взаимодополняющих друг друга уровней: международный, федеральный, региональный, межрегиональный и местный. В настоящее время в части их соотношения наблюдается тенденция к усилению регулятивной роли региональных нормативных правовых актов.

2.3. Специфика юридических  фактов и санкций как проявление особенностей метода права социального обеспечения

В предмет отрасли права социального обеспечения наряду с материальными включаются и процедурно-процессуальные отношения. Все социально значимые для социального обеспечения обстоятельства не могут войти в правовое регулирование без их законного процедурно-процессуального оформления.

Процедурные отношения возникают по поводу установления юридических фактов либо реализации права на конкретный вид социального обеспечения на основании волеизъявления гражданина, который вправе требовать, а компетентный орган обязан на основе фактических обстоятельств принять решение в установленные законом сроки о применении нормы права. Процессуальные - возникают по поводу защиты нарушенного права в связи с обращением гражданина на действия соответствующего государственного органа или должностного лица

В науке существует несколько классификаций процедурно-процессуальных отношений.

По отношению к материальным отношениям они могут быть предшествующие, сопутствующие и приходящие им на смену. Материальные отношения в праве социального обеспечения требуют особо тщательного соблюдения процедуры, учета многих формально-юридических моментов.

По степени развитости их делят на три группы. К первой группе относят простейшие процедуры (например, регистрационные производства). В них, как правило, не выделяются этапы, стадии, отсутствует подробная регламентация действий. Вторая группа - процедурно-процессуальные формы средней развитости. К этой группе относят процедуру рассмотрения дел в органах социального обеспечения и др. Для них характерен более высокий уровень нормативной урегулированности. К третьей группе - наиболее развитым процессуальным формам - относят гражданский и уголовный процессы. Их отличает детальная регламентация деятельности участников на всех стадиях процесса.

Субъектами этих отношений являются гражданин, с одной стороны, и специализированный государственный орган (МСЭК, КЭК, территориальный орган пенсионного фонда, органы загса и др.) и судебные органы, с другой стороны.

Т.М. Кузьмина всех участников процедурно-процессуальных отношений в праве социального обеспечения подразделяла на первичные, которые фиксируют первоначальные факты, и вторичные, которые на основании фактических данных принимают решения о назначении пенсии или предоставлении иного блага.

В настоящее время процедурно-процессуальные нормы, содержащиеся в законодательстве о социальном обеспечении, на наш взгляд, не обеспечивают в полной мере защиту прав и свобод человека и гражданина на социальное обеспечение.

Установленный порядок деятельности государственных органов, должностных лиц зачастую направлен против граждан.

Организации, для которых оформление юридических фактов является основным видом деятельности, не всегда уделяют достаточное внимание гражданам, небрежно относятся к ним, что существенно осложняет защиту законных прав и свобод граждан. Должностные лица практически не несут за свои действия ответственности, ибо их ошибки и упущения в праве социального обеспечения выявляются зачастую через много лет, когда возможность привлечения к дисциплинарной ответственности уже утрачена. Нередко сами граждане, вступая в те или иные правоотношения, пренебрегают их юридическим оформлением.

Тенденции развития процессуальной формы заключаются в дальнейшем укреплении гарантий законности, расширении сферы судебной защиты.

Ярким примером вышесказанного является обращение в Европейский суд по правам человека 320 работников одного из предприятий, находящихся в г. Электростали Московской области. Условия работы на данном предприятии относились к особо вредным. Граждане, кто работал на вредном производстве, имели льготы: они раньше выходили на пенсию и получали к ней надбавки. Но Федеральный закон N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях", принятый 17 декабря 2001 г.  ввел право выбора: хочет пенсионер получать пенсию по льготным основаниям или по общему стажу? Но об этом праве пенсионерам никто не сообщил. Никакого автоматического перерасчета пенсий Пенсионный фонд Российской Федерации не произвел. Пенсионер, которому надбавка была положена, должен был узнать об этом сам и заявить, хочет он перерасчета (т.е. надбавки к пенсии) или нет.

Не всякий гражданин имеет возможность отслеживать законотворческую деятельность и разбираться в содержании одного из сложнейших нормативных актов. Узнав, что они недополучают деньги, с весны 2005 г. граждане стали обращаться в суды, и решения выносились в их пользу. Правда, с момента подачи заявления в Пенсионный фонд России, а не с 1 января 2002 г., когда Федеральный закон РФ N 173-ФЗ вступил в силу. Только в Московской области было более 20 тыс. таких решений.

Правда, решение в пользу одного пенсионера никак не распространялось на других. Каждый должен был идти в суд и бороться за свои права самостоятельно. Пенсионный фонд России, в свою очередь, подавал многочисленные кассационные жалобы против пенсионеров. И суды стали с октября 2007 г. отменять свои же решения, принятые в пользу пенсионеров. Это при том, что сам Закон не менялся, однако содержал пункты, которые противоречили друг другу. По новым делам суды стали принимать решения в пользу Пенсионного фонда с 22 ноября 2006 г.

Европейский суд по правам человека приступил к ускоренной процедуре рассмотрения жалоб и предложил властям России представить свои предложения по мирному урегулированию спора. Российские власти на мировую не пошли. Однако без огласки ветеранам восстановили льготный размер пенсии и вернули деньги, не выплаченные после судебного "пересмотра". Это произошло не со всеми, кто работал на вредном производстве, а только с теми, кто уже судился, имел положительные судебные решения по своим надбавкам, позже отмененные. Таким образом, власти не признали незаконным "пересмотр", не отменили соответствующие решения судов, не сообщили в Страсбург о восстановлении прав пенсионеров.

Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 319-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" было закреплено, что те, кто работал на вредном производстве, раньше выходят на пенсию, но размер пенсии всем будут рассчитывать одинаково. А тем, у кого было решение суда о перерасчете пенсий, денежные суммы были выплачены, несмотря на то что потом были суды с отказными решениями.

В октябре, ноябре и декабре 2009 г. были приняты Постановления Европейского суда по правам человека, которыми усмотрены нарушения прав пенсионеров, отработавших на вредном производстве и претендующих на повышенную пенсию. Наше государство признано виновным в нарушении прав человека и обязано устранить эти нарушения. Европейский суд по правам человека взыскал в пользу пенсионеров с государства компенсацию в размере по 2000 евро на человека. Умножить на 320 жалоб - 640 тыс. евро. А это далеко не все поданные иски.

В вышеприведенном примере налицо нарушение и процедурных, и процессуальных норм в праве социального обеспечения. И это далеко не единичный случай. Отмены решений судов по спорам, вытекающим из законодательства о праве на социальное обеспечение, имеют место достаточно часто. И в первую очередь из-за неправильного применения обширного, сложного, противоречивого законодательства о социальном обеспечении.

Полагаем, что совершенствование процедурно-процессуальных норм в целях защиты прав и свобод человека и гражданина должно вестись по двум основным направлениям:

- совершенствование действующего  досудебного порядка, процедуры;

- специализация действующей судебной системы.

На наш взгляд, следует согласиться с учеными, считающими целесообразным создание специализированных судов для рассмотрения споров в области социального обеспечения. Е.Е. Мачульская справедливо подчеркивает, что в экономически развитых странах они существуют и подтвердили свою практическую эффективность66.

Впервые проблема метода правового регулирования отношений в сфере социального обеспечения была исследована В. С. Андреевым67. Он выделил три специфические черты, раскрывающие, по его мнению, особенность метода данной отрасли. При этом все эти три черты он связывал с особенностью самого предмета регулирования. Что же это за черты? Во-первых, все входящие в предмет отношения имеют алиментарный характер, причем предоставлять обеспечение обязано государство в лице его органов управления или учреждений либо по поручению государства профсоюзы или органы колхозов. Во-вторых, одним из субъектов таких отношений выступает гражданин или семья, а другим — органы государства или по его поручению профсоюзы или органы колхозов. В-третьих, посредством этих отношений осуществляется обеспечение за счет таких общественных фондов потребления, как фонды для нетрудоспособных, ассигнования на содержание детей в детских учреждениях, на медицинское обслуживание и лечение.

В одной из последних своих работ В. С. Андреев отказывается от ранее применяемого им термина «алиментарный», обосновывая такой отказ тем, что данный термин подвергся критике со стороны ученых.

Если отключиться от конкретики, связанной с прежним наименованием органов, осуществляющих социальное обеспечение, и финансовых источников, за счет средств которых предоставлялось ранее социальное обеспечение, а самое главное — учесть отказ ученого от выделения в качестве специфического признака отношений по социальному обеспечению их алиментарный характер, то нужно признать, что общий подход В. С. Андреева к проблеме метода права социального обеспечения сохраняет актуальность и сегодня.

По мнению М. И. Полупанова, метод данной отрасли — это метод государственного предоставления, главной отличительной чертой которого является безвозмездное, безэквивалентное предоставление гражданам различного рода материальных благ алиментарного характера из государственных источников и средств кооперативно-колхозных и общественных организаций, а также предоставление им в этой связи определенных прав и гарантий68. По существу, на такой же позиции стоит и Р. И. Иванова, которая, подчеркивая диспозитивные начала в правовом регулировании отношений в сфере социального обеспечения граждан, определяет метод отрасли как метод социально-алиментарных притязаний и предоставлений, означающий особое сочетание юридических приемов и способов воздействия (запретов, велений, дозволений и материальных предоставлений) на социально-обеспечительные отношения, которое (сочетание) обеспечивает осуществление бесплатного, безэквивалентного распределения материальных благ и услуг из фондов социального обеспечения на принципах всеобщности, единства и дифференциации условий обеспечения, всесторонности, высокого уровня жизнеобеспечения самими трудящимися через органы государственного управления и общественные организации.