Государственная служба

Современное правовое понимание государственной службы сложилось в Российской Федерации в 1990-е годы в ходе становления и развития государственной службы как нового социально-политического института – административной власти.

Впервые правовое определение  понятия «государственная служба»  было дано в Федеральном законе № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной  службы Российской Федерации». Статья 2 гласила: «Под государственной службой… понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов». Законодатель, сделав выбор, акцентировал внимание на профессионально-деятельностной стороне государственной службы.

В действующем законодательстве, например в Федеральном законе № 158-ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной  службы Российской Федерации», сохранен прежний концептуальный подход Закона 1995 г. и дается следующее нормативное  определение государственной службы (ст. 1): «Государственная служба Российской Федерации – профессиональная служебная  деятельность граждан РФ по обеспечению  исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной  власти… субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов РФ… лиц, замещающих государственные должности  РФ; лиц, замещающих государственные должности РФ…» [2].

Сформулированное законом  определение государственной службы указывает, прежде всего, на его сущность.

Сущностными признаками государственной  службы России в формулировке действующего законодательства являются следующие:

1. Государственная служба — это деятельность государственно-значимого характера, а именно государственная деятельность. В определении понятия «государственная служба» в качестве ведущего признака выделяется термин «государственный». Это означает, что сущность   и  назначение   государственной  службы   определяются сущностью и назначением государства. Государственная служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но призвана обеспечивать их практическое осуществление.  Поэтому государственный служащий, представляя в глазах общественности государство, в рамках его полномочий по замещаемой должности всегда выступает от имени я по поручению государства.
2. Важный признак государственной службы то, что — это профессиональная служебная деятельность, т.е. деятельность профессионального характера, отвечающая специальным правовым условиям и квалификационным требованиям. Это означает непрерывное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных   органов   лицами,   находящимися   на  государственных должностях. Государственная служба — особый вид профессиональной деятельности, который обеспечивает решение, прежде всего, задач государственного управления. Госслужащий не просто работник, а человек государственный, представляющий государство и государственные интересы. Он не просто профессионально работает в этой сфере, он служит. Поэтому его деятельность в отличие от других называется «служебной». Служба состоит в управлении обществом, в реализации функций соответствующих государственных органов.
3. Государственная служба - это обеспечение исполнения полномочия государственных органов, а не само исполнение таковых. Имеется в виду интеллектуальное, аналитическое, организационное, информационное, прогностическое, контрольное и иное  профессиональное обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности. В существующей административной практике иногда превратно понимают этот тезис — как обслуживание тех, кто занимает высшие должностные посты. Это неверный подход, поскольку госслужащий служит не руководителю государственного органа и не самому этому органу, а государству и обществу, российской Конституции.

Термин «обеспечение исполнения»  подчеркивает тот факт, что к государственной  службе, согласно действующего законодательства относятся не все государственные  должности и должностные лица, а только категории государственных должностей государственной службы — «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты». Политические должностные лица (бывшая категория «А») к государственной службе не относятся. Они не обеспечивают, а непосредственно исполняют обязанности государственных органов, но при этом осуществляют не административно-государственные, а государственно-властные полномочия, которые законом не квалифицируются как государственно-служебная деятельность. Это государственно-политическая деятельность, которая лежит за пределами государственной службы, и на политиков не распространяются нормы федеральных законов о государственной службе, их запреты и ограничения.

4. Государственная служба, как свидетельствует определение, — 
   публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. Она носит официальный, открытый, а не частный, теневой характер и обеспечивает общий, совокупный интерес государства и общества. Проще говоря, государственная служба - служба государству, а через него - стране, народу. Между прочим, страна и государство это не одно и то же. Нельзя превращать государственно службу в службу руководителям структурных подразделений государственных органов, отдельным начальникам, а тем  более политическим партиям, кланам, коммерческим фирмам или криминальным группировкам.
5. Государственная служба осуществляется только в государственном органе. По закону государственной службой, как особым видом профессиональной деятельности, можно заниматься в государственных органах, находясь на должности государственной службы, включенной в реестр. Не все должности, включенные в штатное расписание тех или иных государственных органов, являются должностями государственной службы. Так, не является государственной службой работа в штате государственного органа на должностях младшего обслуживающего персонала (технические и обслуживающие работники – водители, вахтеры, уборщицы, повара и т.д.). Не принадлежит к категории государственных служащих и работники бюджетной сферы – врачи, учителя, поскольку они трудятся не на должности государственной службы и не в государственном органе, а в государственной организации или учреждении. Не является государственной службой и профессиональная деятельность управленцев на госпредприятиях, в государственных унитарных предприятиях и государственных учреждениях культуры [10, С. 20-23].

Таким образом, государственная  служба представляется как публичный  многофункциональный и многоуровневый правовой, социальный и организационный  институт по обеспечению деятельности государства, органов государственной власти и их аппаратов и полномочий лиц, замещающих государственные должности (политиков).

2 Цели и задачи государственной  службы

Одной из серьезных проблем  государственной службы является определение  целей и задач государственной службы. Сложность заключается в том, что если понятие  и принципы государственной службы России легально определены и зафиксированы в действующем законодательстве, то ее цели и задачи – нет. Поэтому «дерево целей» государственной службы по-прежнему остается проблемным и дискуссионным.

В научной литературе встречаются разные подходы к типологии целей государственной службы. Особый интерес в этом плане вызывают научные разработки профессора В.Д. Граждан. Наиболее часто в литературе встречаются уровневая и отраслевая классификации. С уровневой точки зрения цели государственной службы принято делить на стратегические, оперативные и текущие. Главная стратегическая цель административной власти — служить интересам государства, а через него — общества, народа, который согласно Конституции РФ (ст. 3) является «носителей суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации». Служение государству и обществу, качественное обеспечение исполнения функций и задач государства, его органов и должностных лиц, повышение эффективности работы государственного механизма — главная цель государственной службы. Кроме того, перед государственной службой политической властью, в соответствии с политической и социально-экономической ситуацией в стране,  ставятся среднесрочные и текущие цели [7, C. 10-15].

С отраслевой или содержательной точки зрения все цели государственной службы подразделяются на политико-административные, социальные, экономические, правовые, организационные (см. таблицу 1).

Политико-административные цели государственной службы направлены на укрепление государства и государственности, исполнительной вертикали власти, на практическое осуществление функций 
государства и эффективное исполнение полномочий государственных органов, на обеспечение единства и стабильности государственной власти в стране, на создание условий для связи государства с гражданским обществом, а в целом - на решение задач государственного управления.

Таблица 1 – Цели государственной  службы Российской Федерации

Социальные цели государственной службы обусловлены ее социальным характером и предназначением государственной службы как социального института. Государственные органы ставят перед собой цели выполнения конституционных требований государственной поддержки социальной сферы — образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, реализации социальных обязательств государства перед населением регулирования и предотвращения социальных конфликтов в обществе, обеспечения занятости на рынке труда и т.д. Одной из целей в этой области является обеспечение социальных гарантий для работников государственного аппарата и членов их семей.

Социальные цели государственной  службы имеют ценностное содержание. В этом важная связь ее социального  и культурного компонентов. С  помощью государственной службы государство обеспечивает воспроизводство социальных ресурсов, стабильность, целостность, равновесие общественной системы, снижение социальной напряженности, повышение уровня и качества жизни, способствуя удовлетворению потребностей членов общества. Важную роль при этом играют соответствующие виды государственной службы – демографии, здравоохранения, социального обеспечения, образования, науки, культуры и др. Они являются специализированными органами, осуществляющими дифференцированное управление социальной политики, анализ и обобщение соответствующей социальной информации, разработку  социальных программ, регулирования процессов социальной дифференциации общества., способствуя его социокультурному развитию [4, С. 29-33].

Аналитическая и проектно-прогнозная работа в рамках государственной  службы играет важную роль в разрешении противоречий, связанных с несовпадением  интересов общества, выбором социальных приоритетов, изменением положения  тех или иных социальных групп. При определении социальных целей государственной службы важно учитывать, что цели производны от условий, в которых они существуют. Они зависят  от социокультурных потребностей, социальной среды общества в целом. В связи с этим важно подчеркнуть, что государственная служба в России создана для решения не ведомственных или местных, а прежде всего общегосударственных, общенародных задач.

Для выполнения социальных целей государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности. Государственная служба тесно связана со следующими институтами:

• институтом права, поскольку сама существует в правовом качестве и подвергается довольно жесткой правовой регламентации, что придает государственной службе черты социально-правового института;
• экономическими институтами, так как она призвана обеспечивать проведение государственной политики в экономической области, осуществлять поддержку реального сектора экономики, гарантировать соблюдение экономических прав и свобод, регулировать рыночные отношения и т.п., что наделяет государственную службу статусом социально-экономического института;
• институтами гражданского общества, ибо она является опосредующим звеном в системе взаимодействия государства и гражданского общества, выступая в этом случае, как было отмечено выше, в качестве социального института и, с одной стороны, реализуя функции государственного регулирования общественных процессов, в том числе и деятельности институтов гражданского общества, а с другой – подвергаясь социальному (общественному) контролю;
• институтами, относящимися к социальной сфере общества, так как регулирование широкого круга социальных проблем, касающихся вопросов социальной защиты населения, здравоохранения, образования, социального обеспечения, создания современной социальной инфраструктуры и т.д., находятся в непосредственном ведении государственной службы по их ведомственной принадлежности; в связи с этим государственная служба выступает в качестве института государственных социальных услуг;
• институтами культурно-духовной сферы общества, поскольку сама государственная служба воспринимает существующие в обществе системы ценностей и моральных норм, а ее особое место в системе отношений «общество – государство» предполагает культивирование в среде государственных служащих высоких этических качеств, способных служить социальными ориентирами в обществе, что придает государственной службе черты социально-культурного института.

Соответственно, государственная  служба должна культивировать интересы общества, способствовать выполнению конституционных требований о поддержке  социальной сферы, создавать  условия для свободного развития личности, гражданина, реализовывать обязательства государства по поддержке определенного уровня жизни народа, способствовать удовлетворению его материальных и духовных потребностей, а также повышению благосостояния населения [19, С. 58-63].

Экономические цели государственной  службы направлены на повышение эффективности государственного регулирования экономики и управления государственной собственностью, на поддержку предпринимательства, снижение затрат на содержание государственного аппарата и т. д.

Правовые цели государственной службы ориентированы на претворение в жизнь законов и иных нормативных актов государственной власти, на обеспечение законотворческой деятельности в стране, на создание правовых условий для организации и функционирования государственного аппарата. Выполнение данных функций позволяет говорить о государственной службе, как правовом институте.

Государственная служба представляет собой один из правовых институтов, нормы которого регулируют обе стороны  государственной службы (организацию  государственной службы и осуществление  государственными служащими практических полномочий). Как правовой институт государственная служба объединяет нормы различных отраслей права - административного, трудового финансового  и некоторых других отраслей и  потому относится к сложным правовым институтам.

Государственная служба —  сложный социально-правовой институт. Этот институт представляет собой систему  правовых норм, регламентирующих государственно-служебные  отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность  служащих, прохождение государственной  службы, порядок возникновения и  прекращения служебных отношений. С точки зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях. В процессе государственной службы возникают публично-правовые отношения, «состоящие в том, что поступивший в аппарат государственного управления находится на службе не только в соответствующем органе, но и у государства в целом»; а суть государственной службы в этом плане состоит в «формировании властно-управленческих взаимоотношений между государством и обществом».

Государственная служба в  Российской Федерации создана в  соответствии с положениями Конституции  РФ об осуществлении власти народа непосредственно, а также через  органы государственной власти и  органы местного самоуправления. Как  правовой институт, государственная  служба строится на основе законов  и других нормативных правовых актов, образующих в совокупности законодательство о государственной службе РФ. Организационное  строение государственной службы означает распределение государственной службы по функциям, видам, уровням, а также осуществление государственной службы в различных органах государственной власти. Наконец, граждане РФ, приверженные ценностям и интересам общественного служения, обладающие соответствующими потребностями и качествами, обеспечивают профессиональное исполнение функций государственного управления, что означает осуществление государственной службы как профессиональной деятельности.