Государственная служба как социально-правовой институт

       Главной целью государственной службы является практическое осуществление функций государства, решение его задач, обеспечение благосостояния общества, удовлетворение публичных интересов на основе принципов и положений, установленных в Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов Федерации.

К основным задачам государственной службы можно отнести:

• охрана конституционного строя РФ, создание условий для развития гражданского общества, производства, обеспечение свободной жизнедеятельности личности, защита прав, свобод и законных интересов граждан;
• формирование общественно-политических и государственно-правовых условий для практического осуществления функций государственных органов;
• обеспечение эффективной работы государственных органов в соответствии с их компетенцией;
• совершенствование условий государственной службы и профессиональной деятельности государственных служащих;
• обеспечение действия принципа открытости в деятельности государственных служащих и государственных органов;
• создание и поддержание в государственных органах благоприятных межличностных отношений, которые обеспечивали бы развитие положительных личных качеств работников.

Каждый вид государственной  службы, осуществляемой специальными органами государственной власти (например, федеральными службами), имеет свои установленные в нормативных  актах задачи.

Рассмотрение вопроса  о функциях государственной службы позволяет уяснить не только её основное назначение, но и выявить нерешенные проблемы государственной службы с  целью ликвидации пробелов в правовом регулировании или его недостатков, разработки направлений и определения  средств улучшения государственной  службы и её реформирования. Функции  государственной службы обусловлены  её внутренними свойствами и принципиальными  чертами. В самом общем виде можно  констатировать, что функциями государственной  службы являются функции самого государства, ибо государственная служба есть осуществление целей и функций  государства, практическое исполнение служащими своих должностных  обязанностей и компетенции государственных  органов. Функции федерального органа исполнительной власти, руководство  деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство  деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - Постановлением Правительства РФ.

Функции государственной  службы как социально-государственного явления необходимо отличать от функций  государственной службы как правового  института. В этом смысле можно говорить о соотношении двух категорий  – функции права (служебного права) и функции государства (профессиональной деятельности государственных служащих). Эти две категории взаимосвязаны и напрямую воздействуют друг на друга. Они имеют как общие черты, так и различия. Единство функций права и государства заключается в том, что они отражают сущность и социальное назначение соответственно права и государства и весьма часто призваны решать общие задачи. Отличия функций права от функций государства состоят в том, что:

• они являются выражением различных сущностей, определяющих их специфику и самостоятельный характер;
• различаются пути, способы и формы осуществления этих функций;
• количество и виды реализуемых функций полностью не совпадают;

разными являются также пределы  осуществления функций.

Под функциями государственной  службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института государственной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования государственно-служебных отношений и выполнению государственной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения. Функции являются конкретными направлениями организующего воздействия на специфические государственно-служебные отношения, возникающие в процессе создания государственной службы и непосредственной деятельности государственных служащих.

Наряду с функциями  государственной службы как видом  социально полезной профессиональной деятельности можно говорить и о  функциях правового института государственной  службы, т.е. о функционировании правовой системы, представленной в виде государственной  службы, или, иначе говоря, о функциях права. Функции государственной службы в этом смысле – это обусловленные социальным назначением направления правового воздействия на государственно-служебные (муниципально-служебные) отношения. При таком подходе главным является выяснение специфических свойств государственной службы как государственно-правового явления, характеризующегося качественной самостоятельностью, специальными признаками и свойствами. Каждый подинститут государственной службы выполняет наряду с общими и, следовательно, характерными для всего правового института функциями, также специфические. Например, для подинститута аттестации государственных служащих характерны функции оценки, контроля, информирования и т.д.

С точки зрения функций  права государственная служба как  правовой институт выполняет традиционные для правовой системы функции:

• обеспечительную, т.е. выполнение задач и функций государства и его органов; государственные органы представляют собой сложную и разветвленную систему звеньев, каждое из которых имеет свои задачи и компетенцию. Государственная служба призвана обеспечить практическую реализацию компетенции этих органов, внутреннюю согласованность их работы, эффективность влияния на социальные процессы;
• интегративную, т.е. государственная служба выступает как правовое средство обеспечения и защиты интересов человека и гражданина, социального согласия, гармония в функционировании государственного аппарата, оптимальных закономерностей в государственном строительстве, создания гарантий благосостояния личности и всего общества. Посредством этой функции возможно интеграция (соединение) всех элементов политической системы, государственного аппарата, людей, всего общества для достижения социального значимых целей и удовлетворения публичных интересов;
• регулятивную, т.е. при помощи установленного правового статуса государственных служащих (права, обязанности, ограничения, запреты, ответственность и т.д.) государственная служба регулирует общественные отношения, используя при этом имеющиеся у нее правовые возможности, применяя методы организации, принуждения, стимулирования, ответственности и т.д. в результате общественные отношения приобретают по возможности «организованный» вид и форму; регулятивная функция включает также и организующую функцию государственной службы;
• коммуникативную, направленную на обеспечение социально полезного накопления и целенаправленного использования информации о процессах, происходящих внутри государственного аппарата, государственных органов, на использование общественного мнения о результатах функционирования государственной службы и направлениях её реформирования; иногда эту функцию называют информационной;
• охранительную, которая обеспечивает применение уполномоченными должностными лицами мер предупредительного, принудительного и восстановительного характера с целью поддержания режима законности в системе государственных и общественных отношений.

Наряду с функциями  права государственная служба выполняет  функции государственной администрации, аппарата управления, государственных  органов, а, в конечном счете, – функции  самого государства, его органов  и функции государственных служащих. Государственная служба сравнима по своим функциям с ролью и социально-правовым назначением всего государства  и государственного управления, с  авторитетом органов публичной  власти. В.М. Манохин справедливо  отмечает, что государственная служба органически связана с государством, с его местом и ролью в жизни  общества. Задачи и функции государства  находя своё реальное воплощение в  деятельности государственных служащих. В государственной должности  заключена часть компетенции  государственного органа, она является органической частью его структуры  и имеет целью организацию личного состава государственного органа, т.е. государственных служащих. Социальная роль государства, (исполнительно-распорядительное назначение государственного управления и компетенция государственных органов) неразрывно связана, с осуществляемыми в процессе государственной деятельности, функциями государственной службы, под которыми можно понимать самостоятельные и относительно обособленные виды государственно-служебных действий (должностные, организационные, принудительные и т.д.).

Говоря о функциях государственной  службы, надо помнить о том, что  государственная служба решает задачи государства, осуществляет его функции  и функции государственных органов. Таким образом, государственная  служба с функциональной точки зрения представляет собой определенное целенаправленное воздействие субъекта государственно-служебных  отношений с целью упорядочения организации и практической деятельности системы государственных органов. Это воздействие носит ярко выраженный управленческий характер. Одной из основных задач государственного управления является формирование кадрового потенциала государственных органов. Государственная  служба в современном понимании  сводится к исполнению функций государственного управления, рассматриваемого в широком  смысле, т.е. как управленческая деятельность всех государственных органов в  системе исполнительной, представительной и судебной власти. В рамках осуществления  функций государственной службы реализуется государственная управленческая деятельность, под которой понимается осуществление субъектами государственного управления, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления.

1.3 Нормативное правовое регулирование государственной службы Российской Федерации

Государственная служба в  плане нормативно-правового регулирования  опирается на соответствующие нормы  международного, конституционного, гражданского, административного, трудового, финансового, уголовного и других отраслей права, сформулированные, прежде всего в  принятой в 1978 г. международной Конвенции о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе и в Рекомендациях о процедурах определения условий занятости на государственной службе. На этих же принципах основываются Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», другие федеральные законы Российской Федерации, касающиеся государственной службы, и прежде всего основные начала организации и функционирования аппарата органов государственной власти и государственной службы в нем, сформулированные в Конституции Российской Федерации.

Конституция играет принципиально  важную роль в правовом регулировании  государственной службы. Именно она  определяет, какие руководящие государственные  должности Российской Федерации  относятся к категории «А»  и в чем заключаются их отличия  о других государственных должностей (категории «Б» и «В»). В ней  определена также компетенция Президента, Совета Федерации и Государственной  Думы по назначению на должности и  освобождению от должности государственных  служащих. Она содержит и некоторые  другие положения, касающиеся подбора  и расстановки руководящих кадров государственных органов.

На сегодняшний день, к  огромному сожалению, еще нет  ясности в государственной службе как государственно-правового явления. Из-за этого каждому присуще субъективное понимание. Например, заведующий кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, социолог говорит: «для нынешнего состояния государственной службы характерны: заторможенность процесса развития правовой базы; неэффективность системы управления, прежде всего Советом по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации:

концептуальная неопределенность ее модели в Федеральном законе «Об  основах государственной службы Российской Федерации»;

правовая и кадровая автаркизация вследствие существующего нормотворчества  субъектов Российской Федерации;

не разработанность государственной  кадровой политики и, как результат, отсутствие единой нормативно-правовой базы для реализации кадровых технологий, стабильности кадрового состава, его  социальной защищенности, блокирующих  механизмов для кадрового волюнтаризма и правового нигилизма;

весьма слабая научно-методическая обеспеченность, недостаточное использование  информационных технологий в управлении государственной службой Российской Федерации».

Принимая во внимание все  вышеизложенное, следует подчеркнуть, что законодатель понимает проблему, которая стоит перед ним, и  в скором будущем уже ожидается  разработка новой современной законодательной  базы для государственной службы с учетом предыдущего опыта.

В конце 2000 года Министерство экономического развития и торговли по поручению Президента и Правительства  Российской Федерации начало разрабатывать  предложения по Концепции реформирования государственной службы. Распоряжением  Администрации Президента РФ была сформирована межведомственная комиссия, которую  возглавил Д.А. Медведев, первый заместитель  руководителя Администрации Президента РФ, и в которую вошли заместители федеральных министров, представители Федерального собрания, Конституционного суда, других судебных учреждений, заинтересованных ведомств и ведущих научных учреждений.

Три подгруппы разрабатывали  вопросы реформирования гражданской, военной служб и службы в правоохранительных органах. Единый текст Концепции  обсуждался отдельно в каждой из них. 15 августа 2001 года Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации была утверждена Президентом вместе с планом первоочередных мер.