НАЛОГОВОЕ ПРАВО

С учетом вышеназванных  теоретических установок можно  утверждать, что теорию системного подхода можно применять к  построению налоговой системе РФ. 
Во-первых, как уже было сказано, главным интегрирующим фактором всех подразделений организации является цель. Всех участников налоговых правоотношений объединяет единая цель - выполнение налогового законодательства. 
Во-вторых, в любой организации значительную роль играют связи, как в целой системе, так и в подсистемах. Эти связи устанавливаются нормативными правовыми актами, при разработке которых учитывается единая концепция, то есть главная цель, ради которой создается эта организация и в соответствии с которой действуют все подразделения, входящие в эту организацию. 
В-третьих, следуя теории системного подхода, эффективность функционирования организации обеспечивается соблюдением принципа иерархичности структуры, централизованного управления всеми структурными подразделениями. 
На данный момент в России фактически отсутствует налоговая система в ее классическом понимании. Существующую организацию можно рассматривать как систему налогов и сборов, которая представляет собой законодательно закрепленные виды налогов и сборов, их ставки, объекты налогообложения и налогоплательщиков. Что же касается других участников налоговых правоотношений, то их статус, организация и полномочия определены отдельными законодательными актами, порой не связанными между собой, а в отдельных случаях и противоречащими друг другу. Примером может служить регулирование статуса филиала (как плательщика или неплательщика налога на прибыль) акционерным законодательством и актами государственных налоговых органов. 
Характерен пример коллизии норм таможенного и налогового законодательства, когда неясно, что же такое НДС по действующему законодательству - налог или таможенный платеж? На практике несовершенство понятийного аппарата, двусмысленное толкование одних и тех же понятий приводит к двойному налогообложению, что недопустимо. 
Таким образом, очевидно, что законодательная деятельность - основной механизм, с помощью которого возможно объединить всех участников налоговых правоотношений в налоговую систему, включающую в себя подсистемы:

 
Налогоплательщиков (физических и юридических  лиц); 
 
Налогов, сборов и пошлин (налоговое законодательство); 
 
Налоговых органов (органов Министерства РФ по налогам и сборам, муниципальных налоговых органов и таможенных органов); 
 
Правоохранительных органов (органов Федеральной службы налоговой полиции, и других органов, осуществляющих борьбу с налоговыми правонарушениями, судов, адвокатуры); 
 
Кредитных организаций (банков, которые принимают и зачисляют налоговые платежи на счета соответствующих бюджетов).

Только осуществляя  системный подход, можно избежать противоречий в налоговом законодательстве, дублирования функций участников налоговых  правоотношений и обеспечить координацию  их деятельности. 
 
4. Участники налоговых правоотношений 
 
Налоговые органы и налогоплательщики являются участниками налоговых правоотношений. 
Налоговые органы - это единая система контроля за: 
 
- соблюдением налогового законодательства Российской Федерации;  
- правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации; 
- соблюдением валютного законодательства Российской Федерации, осуществляемого в пределах компетенции налоговых органов. 
Действующее законодательство оперирует понятием "налоговые органы" в узком (собственном) и широком смысле слова. 
В первом случае под ними понимается единая централизованная система, состоящая из Министерства РФ по налогам и сборам и его территориальных органов (ст.2 Закона "О налоговых органах"). 
Под налоговыми органами в широком смысле слова в соответствии с Налоговым кодексом РФ (ст.30) следует понимать МНС России и его территориальные органы, а также государственные органы, наделяемые полномочиями налоговых органов. 
К последним Налоговый кодекс относит таможенные органы и органы государственных внебюджетных фондов. 
 
В случаях, когда законодательством о налогах и сборах на органы государственных внебюджетных фондов возложены обязанности по налоговому контролю, эти органы пользуются правами и несут обязанности налоговых органов, предусмотренные Налоговым кодексом. 
Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России) и его территориальные органы относятся к федеральным органам исполнительной власти и представляют собой единую централизованную систему налоговых органов с подотчетностью нижестоящих органов вышестоящим органам и состоит из Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и его территориальных органов. 
МНС России занимает верхнюю ступень в иерархической лестнице системы налоговых органов и является звеном федерального уровня, осуществляя возложенные на него функции и полномочия непосредственно, а также через свои территориальные органы. 
Возглавляет МНС России министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ (по представлению Председателя Правительства РФ); он осуществляет руководство на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на данное министерство задач и функций.

Он имеет заместителей, которые назначаются на должность  и освобождаются от должности  Правительством РФ. 
 
К основным полномочиям министра также относятся: 
 
- распределение обязанностей между заместителями; 
- утверждение положения о структурных подразделениях центрального аппарата министерства; 
- утверждение уставов находящихся в ведении министерства организаций, заключение, изменение и расторжение трудовых договоров с руководителями этих организаций; 
- назначение на должность и освобождение от должности работников центрального аппарата министерства; 
- представление в Правительство РФ проектов нормативных правовых актов по вопросам, входящих в компетенцию министерства; 
- издание в пределах своей компетенции приказов, распоряжений, а также указаний, обязательных для исполнения работниками центрального аппарата министерства и его территориальных органов; 
- представление работников министерства и организаций, находящихся в его ведении, к государственным наградам Российской Федерации и присвоению почетных званий. 
Второй уровень - региональный (уровень субъектов РФ) - представлен управлениями МНС по субъектам России. 
Третий уровень - уровень муниципальных образований внутри субъектов РФ. Он представлен инспекциями МНС России по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекциям МНС России по налогам и сборам межрайонного уровня. 
Налоговые органы на уровне субъектов РФ и муниципальных образований являются территориальными органами МНС России соответствующего уровня. 
Межрегиональные инспекции МНС России занимают особое место в системе налоговых органов, так как они работают также и с проблемными налогоплательщиками. 
Проблемные налогоплательщики - это юридические и физические лица из числа крупных налогоплательщиков, в отношении которых имеются подлежащие проверке совместно с правоохранительными органами данные о возможном умышленном уклонении от уплаты налогов и сборов путем полного или частичного сокрытия объектов налогообложения, получении не контролируемых налоговыми органами (теневых) доходов, а также признаки иных противоправных действий, препятствующих полному и своевременному внесению в бюджет и внебюджетные фонды соответствующих налоговых и иных обязательных платежей. К числу проблемных налогоплательщиков отнесены также предприятия и организации, занятые в сфере производства и реализации этилового спирта, спиртсодержащей, алкогольной и табачной продукции. 
Полномочия межрегиональных инспекций МНС России утверждаются приказами МНС РФ. Например, приказом от 18 мая 1999 г. N ГБ-3-34/140 было утверждено Положение о межрегиональной государственной налоговой инспекции по оперативному контролю проблемных налогоплательщиков.Деятельность органов основывается на Конституции РФ. Конституционные положения занимают центральное место в механизме правового регулирования данного вопроса. "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации" (ст.15 Конституции РФ). В частности, это означает, что все законы и иные акты законодательства Российской Федерации не должны противоречить Конституции РФ. 
Следующий уровень системы нормативных правовых актов - это федеральные законы: Налоговый кодекс РФ; Закон РФ "О налоговых органах"; Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. (ред. от 7 ноября 2000 г.); Федеральный закон "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" и др. 
Налоговые органы в своей деятельности руководствуются также нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, принимаемыми в пределах их полномочий по вопросам налогов и сборов. 
При решении острейших проблем, связанных с деятельностью налоговых органов, важное значение приобретает судебная практика. В этой связи следует упомянуть такие правовые акты, как постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. N 11-п по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР "О государственной налоговой службе РСФСР" и закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"; постановление Президиума ВАС Российской Федерации от 10 февраля 1998 г. N 5763/97 и постановление Пленума ВАС РФ от 20 февраля 2001 г. N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса РФ" и др. 
Анализ налогового законодательства позволяет дать расширенный перечень основных задач, стоящих перед этими органами. В частности перед МНС России ставятся следующие конкретизированные задачи: 
- контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствующий бюджет и государственные внебюджетные фонды в соответствии с законодательством Российской Федерации; 
- участие в разработке и осуществлении налоговой политики с целью обеспечения своевременного поступления в соответствующий бюджет и государственные внебюджетные фонды налогов, сборов и других обязательных платежей в полном объеме; 
- осуществление валютного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации о валютном регулировании и валютном контроле в пределах компетенции налоговых органов;

- осуществление  государственного контроля производства  и оборота этилового спирта, изготовленного  из всех видов сырья (далее  именуется -этиловый спирт), спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции.  
В соответствии с перечисленными выше задачами МНС России осуществляет следующие функции: 
- проводит работу по взиманию законно установленных налогов, сборов и других обязательных платежей, в том числе в пределах своей компетенции разрабатывает и утверждает обязательные для налогоплательщика формы заявлений о постановке на учет в налоговых органах, расчетов по налогам, налоговых деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и сборов, а также устанавливает порядок их заполнения; 
- осуществляет в пределах своей компетенции контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствующий бюджет и государственные внебюджетные фонды; 
- ведет в установленном порядке учет налогоплательщиков; 
- обеспечивает в установленном порядке возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов и сборов, а также пеней и штрафов; 
- обобщает практику применения законодательства о налогах и сборах, анализирует отчетные и статистические данные, результаты налоговых проверок и разрабатывает на их основе в пределах своей компетенции приказы, инструкции, методические указания и другие документы по применению законодательства Российской Федерации о налогах и сборах; 
- применяет установленные законодательством Российской Федерации санкции в случае нарушения законодательства о налогах и сборах; 
- проводит совместно с правоохранительными и контролирующими органами мероприятия по контролю за соблюдением законодательства о налогах и сборах; 
- осуществляет в установленном порядке регистрацию контрольно-кассовых машин, используемых в организациях в соответствии с законодательством Российской Федерации; 
- осуществляет контроль за соблюдением правил использования контрольно-кассовых машин, полнотой учета выручки денежных средств в организациях, обязанных использовать контрольно-кассовые машины в соответствии с законодательством Российской Федерации; 
- обеспечивает в пределах своей компетенции валютный контроль за соответствием проводимых валютных операций законодательству Российской Федерации, за исключением валютных операций кредитных организаций, и наличием необходимых для этого лицензий и разрешений; 
- осуществляет в установленном порядке лицензирование деятельности по производству и обороту этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и обеспечивает контроль за соблюдением условий указанной деятельности;

- обеспечивает установку  и пломбирование в организациях, производящих этиловый спирт,  контрольных спиртизмеряющих приборов, а в организациях, производящих алкогольную продукцию, - контрольных приборов учета объемов этой продукции и осуществляет контроль за ремонтом и заменой указанных приборов; 
- выступает в установленном порядке государственным заказчиком по разработке нормативно-технической документации по вопросам учета и контроля производства, розлива, хранения и оптовой продажи спиртсодержащей и алкогольной продукции; 
- организует в пределах своей компетенции выполнение мероприятий по мобилизационной подготовке и гражданской обороне в соответствии с законодательством Российской Федерации; 
- обеспечивает в соответствии с законодательством Российской Федерации меры по созданию информационных систем, автоматизированных рабочих мест и других средств автоматизации и компьютеризации работы налоговых органов; 
- осуществляет иные функции, предусмотренные федеральными законами и другими нормативными правовыми актами. 
 
Данные задачи решаются в первую очередь путем организации и проведения налогового контроля. 
 
Налоговый контроль - это важнейшее направление финансового контроля, представляющее собой деятельность обладающих соответствующей компетенцией субъектов с использованием специальных форм и методов, нацеленная на создание совершенной системы налогообложения и достижения такого уровня исполнительности (налоговой дисциплины) среди налогоплательщиков и налоговых агентов, при котором исключаются нарушения налогового законодательства]. 
В гл.14 "Налоговый контроль" Налогового кодекса РФ (ч.1) определены формы проведения налогового контроля, состав и соответствующая компетенция органов, его осуществляющих, виды проверок, процессуальный порядок осуществления различных контрольных действий и производство по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах. 
Налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов посредством: 
- налоговых проверок (камеральные и выездные); 
- получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора; 
- проверки данных учета и отчетности; 
- осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли) и в других формах. 
Контролируемыми субъектами являются налогоплательщики, плательщики сборов и налоговые агенты.

Институт налоговых  агентов получил достаточно четкое нормативное регулирование в  части первой Налогового кодекса  Российской Федерации. Причем п. 1 и 2 ст. 24 "Налоговые агенты" НК РФ фактически не действовали до введения части  второй НК РФ (ст. 5 Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации"). 
Налоговыми агентами признаются лица, на которых в соответствии с НК РФ возложены обязанности по исчислению, удержанию у налогоплательщика и перечислению в соответствующий бюджет (внебюджетный фонд) налогов (п. 1 ст. 24 НК РФ). Из данного определения следует, что налоговыми агентами могут быть только физические и юридические лица (ст. 11 НК РФ), но не обособленные подразделения организаций. Этот вывод очень важен для проведения налогового контроля и привлечения к ответственности за налоговые правонарушения. 
Согласно ст. 9 НК РФ налоговый агент признается самостоятельным субъектом налоговый отношений. И хотя организация (индивидуальный предприниматель) может являться одновременно налогоплательщиком и налоговым агентом, необходимо четко разделять те правоотношения, в которых организация (индивидуальный предприниматель) выступает как налогоплательщик, и в те, в которых она выступает как налоговый агент. Налогоплательщиками (плательщиками сборов) признаются организации и физические лица, на которых в соответствии с НК РФ возложена обязанность уплачивать налоги и (или) сборы (ст. 19 НК РФ). 
Главное и существенное отличие налогоплательщика от налогового агента состоит в том, что на налогоплательщике лежит обязанность уплачивать налоги и сборы, а на налоговом агенте - исчислять и удерживать у налогоплательщика сумму налога, а также перечислять удержанный налог в бюджет. Именно поэтому при толковании норм необходимо исходить из того, что положения НК РФ о налогоплательщиках применяются к налоговым агентам только при наличии прямого указания об этом. 
Еще один важный вывод заключается в том, что обязанности налогового агента являются производными от обязанностей налогоплательщика, т. е. они вторичны. Иными словами, если у налогоплательщика не возникла обязанность по уплате налога, то не могут появиться обязанности и у налогового агента при условии, что налоговый агент и налогоплательщик разные лица. 
Налоговые агенты имеют те же права, что и налогоплательщики, т. е. пользуются всеми правами, указанными в ст. 21 НК РФ, а также иными правами, предусмотренными для налогоплательщиков другими статьями НК РФ. Обязанности налогоплательщиков, установленные в ст. 23 НК РФ, не распространяются на налоговых агентов в том смысле, что действуя как налоговый агент, организация (индивидуальный предприниматель) несет обязанности налогового агента, а не налогоплательщика.