Возникновение и этапы развития местного самоуправления

Созданные министерства отстаивали свою самостоятельность, ссылаясь на новейшие законы, прежде всего на Учреждение министерств. Губернатор получал от них многочисленные распоряжения, при  этом сами министерства даже не считали  нужным уведомить Сенат о содержании их переписки с губернаторами. Равным образом не интересовались министерства и распоряжениями Сената.

Министерство внутренних дел играло ведущую роль в деле подбора кадров для замещения должностей губернаторов, в их награждениях и наказаниях. Но оно также стремилось сохранить  значение должности губернатора, сделать  из губернаторов своих эффективных  агентов на местах. Именно поэтому  после учреждения министерств падает значение губернского правления.

Но справедливо и то, что в  самом законодательстве не было предусмотрено  абсолютной централизации. Влияние  МВД на губернаторов было далеко не беспредельным, и они так и  не стали полностью частью бюрократической  системы этого министерства. Все  равно губернаторы в первую очередь  оставались людьми императора, подчинялись  ему, что, кстати сказать, вполне вписывалось  в идеологию самодержавия. Вследствие этого в XIX в. так и не была создана  общая структура министерств, а  правительство появляется только в 1905 г.

Исторической особенностью российской общины стала ее ранняя встроенность в систему государственного управления, зависимость от государства и  отсутствие политических амбиций.

Опыт земских учреждений XIX в. доказал  со всей очевидностью, что местное  самоуправление не может быть выведено за пределы системы государственного управления. Органы местного самоуправления проводят в жизнь мероприятия, относящиеся  к государственным функциям, т.е. их полномочия по большей части делегированы государством. Это означает право  последнего контролировать осуществление  таких функций.

К услугам земств и городов были общие суды, но опыт земской и  городской реформ, проведенных во второй половине XIX в., свидетельствует  также, что отрыв принудительной власти от органа местного самоуправления существенно снижает авторитет  последнего. Гарантией независимости  органов местного самоуправления от центра, равно как и эффективности, было наличие у земских учреждений собственных средств.

Важной особенностью системы местного самоуправления в России до 1917 г. было сочетание территориального и корпоративного принципов в организации управления на местах. В полной мере плодотворность идеи сочетания государственного и  общественного элементов в управлении проявилась в земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформах. Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, иногда доходя до волости. Ее, в  свою очередь, дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) - земства, тоже на уровне губернии и  уезда. Выразителем корпоративных  интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского  самоуправления (на уровне сел и  волостей). Органы городского самоуправления решали территориальные и сословные  проблемы одновременно. Таким образом, всесословные земские учреждения заведовали общими для всех жителей вопросами  развития территорий; их дополняли  местные сословные учреждения, способные  сконцентрировать внимание на проблемах  отдельных групп населения. Дворянское и городское самоуправление было установлено еще Жалованными  грамотами 1785 г. Крестьянское волостное  и сельское самоуправление было впервые  учреждено для государственных  крестьян в 1837 г., а в 1861 г. распространено на владельческих. Земское управление создается в 1864 г., а чуть позднее, в 1870 г., проводится реформа городского самоуправления. Основная задача государственного управления, представленного губернатором и штатом подчиненных ему губернских и уездных чиновников, в большой  мере могла быть ограничена контрольными и надзорными функциями. Надзор за деятельностью  органов местного самоуправления был  включен также в компетенцию  общих судов.

3. Местное самоуправление  в России после Октябрьского  переворота 1917г. и до принятия  Конституции 1993 года

3.1 Местное государственное  управление в советский период  государственного развития России

После Октября 1917 года земское самоуправление просуществовало недолго. В ноябре 1917 г. состоялся земский съезд, который  пытался наметить пути преодоления  кризиса, но уже 19 декабря 1917 г. за подписью председателя Совета Народных Комиссаров В.И.Ульянова-Ленина был опубликован  декрет "Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению", образовываемого  для благой цели "объединения  деятельности всех городских и земских  учреждений". Вновь созданному ведомству  из Комиссариата внутренних дел были переданы: главное управление по делам  местного хозяйства, касса городского и земского кредита, так и не ставшая  Банком, и другие относящиеся к  местному самоуправлению учреждения. История государства и права  России.⁴ 

24 декабря 1917 г. последовало обращение  народного комиссариата по внутренним  делам ко всем советам рабочих,  солдатских, крестьянских и батрацких  депутатов "Об организации  местного самоуправления", где  Советы призывались смелее и  решительнее брать решение местных  вопросов в свои руки". А  Декретом СНК от 27 декабря 1917 г.  состав Земского Союза был  распущен, сам Союз ликвидирован  и образован комитет по роспуску  земств вообще. С этого времени  земские учреждения, по сути дела, прекратили свое существование  на всей территории, контролируемой  большевиками. Многие земские деятели  оказались в рядах Белой армии.  На территориях, ею занятых,  еще несколько лет активно  функционировало земство. 30 ноября - 8 декабря 1918 г. в Симферополе  прошел Съезд земских и городских  самоуправлений Юга России, который  пытался взять на себя "работу  над объединением России и  установлением демократической  государственности"; но в течение  нескольких последующих лет почти  на всей территории бывшей  Российской Империи установилась  власть Советов, быстро превращавшихся  в элементы жесткой административной  структуры управления.⁵

Наиболее серьезная попытка  повышения эффективности управления путем его относительной децентрализации  была предпринята в советский  период, как ни странно, вскоре после  уничтожения земств. В 1919 году началась работа по поиску форм децентрализации  управления, ведущаяся под лозунгами "борьбы с главкизмом" и "собирания коммун". Под "борьбой с главкизмом" подразумевалось формирование в структуре исполкомов местных Советов специальных отделов, задачей которых была организация коммунального хозяйства на местах ("откоммунхозы"). Декретами СНК им передавались функции главков ВСНХ и частично отраслевых наркоматов. "Борьба с главкизмом" завершилась Постановлением СНК, утвердившим "Положение о городских Советах" (1925 г.) и "Положение о местных финансах" (1926 г.), сформировавших достаточно независимую хозяйственно-организационную власть на местах.

В апреле 1927 г. ХV партконференция ВКП(б) объявила курс на централизацию власти и управления. С 1928 года закрыты "откоммунхозы" и ГУКХ, идут "чистки" аппаратов  местных Советов и центрального аппарата, научных кадров. Принимается  новый закон о финансах местных  Советов, который вводит остаточный принцип финансирования (после затрат на индустриализацию) местных хозяйств. Муниципальная наука пропадает, муниципальные ученые исчезают бесследно.

Реальное управление в государстве  осуществлялось не через формально  признанные органы советской власти, а через пронизывающую все  государство партийную структуру. Так, уже в пору разработки первой Конституции стали создаваться  органы местной власти (комбеды, ревкомы), несущие в том числе и идеологические функции и заменившие конституционные  органы во многих уездах и губерниях.

3.2 Местное самоуправление  современной пореформенной России  в период с 1990 по 1993 годы

В апреле 1990 г. принимается Закон  СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства  в СССР", который, несмотря на еще "советское" понимание его авторами самой сути самоуправления, был серьезным  шагом вперед. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. Это позволило начать на местах работу по становлению системы самоуправления на более прочной основе. Местное  самоуправление в Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления..." понималось как "самоорганизация  граждан для решения непосредственно  или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения". В  качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного  самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.

Одним из основных принципов местного самоуправления определялось сочетание  местных и государственных интересов  в деятельности Советов. Закрепление  в Законе требования осуществлять местное  самоуправление, исходя из интересов  населения и особенностей административно-территориальных  единиц, вело к разграничению функций  между различными уровнями местных  Советов. Законом предусматривалось, что местные Советы различных  уровней вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные  полномочия в области социального  и экономического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей. Сельским населенным пунктам, поселкам и городам в целях  наиболее эффективного осуществления  своих интересов предоставлено  было право объединяться в ассоциации.

Принимаемое союзным парламентом  новое законодательство о собственности, земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами. Максимально  использовать территориальные ресурсы, предоставить широкую региональную самостоятельность, повысить ответственность  местных Советов за положение  дел на соответствующей территории, заинтересовать их в развитии местного хозяйства и использовании коммунальной (муниципальной) собственности - на это  ориентировали нормативно-правовые акты, принятые в 1989-1990 годах.

Процесс формирования законодательной  базы местного самоуправления в 1990-1991 годах пошел и на уровне союзных  республик, особенно интенсивно и противоречиво  он проходил в Российской Федерации.

Ситуация с разработкой нового законодательства сложилась таким образом, что наряду с новыми законами, прогрессивными по своей сути, действовали и старые, либо новые, но разработанные на основе иных концепций. Так, одновременно с Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", действовали законодательные акты в области административно-территориального устройства, бюджетного процесса, значительно нарушающие права местного самоуправления. Принятый осенью того же года Закон РСФСР "О краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой (областной) администрации" практически сдублировал круг полномочий и компетенцию Советов, определенную в Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР".

Политическая обстановка в стране к осени 1993 г. разразилась конституционным  кризисом. В период с сентября-октября 1993 г. и до принятия новой Конституции  Российской Федерации нормативная  и законодательная база сводилась  к ряду Указов Президента Российской Федерации. Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

С принятием в 1993 году новой Конституции  РФ, закрепившей право населения  на осуществление местного самоуправления, в стране начался реальный процесс  его реформирования.

Сейчас можно сказать, что в  основных чертах этот институт народовластия  у нас создан. На федеральном уровне и практически во всех субъектах  Федерации имеется законодательная  база, устанавливающая статус и правовой режим самоуправления. Определены территории местных сообществ, уточнена система  муниципальных образований. Фактически завершено структурирование органов  местного самоуправления.

В заключение данного пункта необходимо отметить, что отсутствие четко сформулированного  понятия местного самоуправления, единого  для всех этапов его развития в  России, -- причина отдельных, в том  числе концептуальных противоречий, которые могут возникать при  использовании исторического подхода  в отношении местного самоуправления.

Заключение

Во все периоды становления  России как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо  проявлялись две тенденции: объединение  на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были как  объективные исторические и социально-экономические  условия, так и субъективное желание  удельных владетелей, или региональных элит, в современных политических терминах, быть всевластными хозяевами  в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.

Наряду с двумя отмеченными  основными тенденциями на всех этапах развития государственности иногда явно, иногда в менее заметной мере проявлялась и третья - становление  и развитие местного самоуправления. В периоды разобщенности самоуправление было одним из инструментов управления для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью и  входящими в состав единого государства  территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту  противостояния центра и провинции.

В заключение отметим, что все реформы  управления и в прошлом, и в  настоящем проводятся, конечно, с  целью "повышения эффективности  управления". Важно только понимать, что эффективность означает не только четкую передачу управленческих импульсов  в рамках административной системы, но и результат управленческой деятельности - обеспечение населения качественными  услугами государства, на которые должны идти выплачиваемые гражданами налоги. Об этом и не должны забывать авторы любых реформ в области управления.

Список литературы

1. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М.: МГУ, 1996.

2. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика // "Журнал  российского права", N 8, август 2001 г.

3. Гаврилов Б.И. История России  М.: 1999.

4. Гладышев А.Г. Правовые основы  местного самоуправления. - М., 1996.

5. История государства и права  России / под ред. Ю.П. Титова  М.: «Проспект» 2004.

6. Исаев И. А. История государства  и права России. Учебник - М.: Юристъ, 2001.- 768 г.