Роль местного самоуправления в становлении гражданского общества

В последнее время, начал приобретать осмысленность традиционный для России историко-генетический подход к проблемам местного самоуправления (статьи В.Л. Абрамова, А.Н. Дементьева). Появляются новые методы и темы исследований - социологические (Ж.Т. Тощенко), аксиологический подход (Ф.М. Бородкин) местного самоуправления.

Среди исследователей, политиков и практиков не прекращаются дискуссии по проблематике данной темы. Возникает множество вопросов: о месте и роли местного самоуправления в иерархической структуре публичной власти, о политико-правовом статусе местного самоуправления, характере и объеме его полномочий, степени автономности; об исторических традициях местного самоуправления в России и возможности использования западного опыта на российской почве; о соотношении трех уровней политического управления страной - федерального, субъектов федерации и местного, о характере их взаимоотношений и т.п.

Часто идентифицируют понятия  «местное самоуправление» и «местное управление», поэтому нет единого  мнения по определению основных институтов местного самоуправления и органов  государственного управления на местах. Некоторые зарубежные специалисты  дают свои толкования понятий, относящиеся  к местному самоуправлению, и в них есть свое рациональное зерно. Так, в понятие «местное управление» включаются «все уровни управления ниже государственного», под понятием «местная власть» подразумевается «организация, действующая в интересах своих избирателей через избираемый совет и его исполнительный орган», а «местное самоуправление» определяется как «право демократически автономной единицы субнационального уровня управления регулировать и управлять значительной частью проблем общественности в интересах местного населения», или как деятельность самого населения местной территориальной единицы и его выборных органов по решению местных вопросов.

В отечественной литературе под местным самоуправлением  подразумеваются «местные представительные органы, избираемые населением соответствующей  административно-территориальной единицы  и принимающие решения по наиболее важным местным вопросам, и исполнительные органы во главе с мэром, бургомистром и т.д. для осуществления оперативного управления и исполнения ряда общегосударственных функций».

На наш взгляд, это естественно, поскольку становление власти на местном уровне не замыкается в рамках самоуправления, а связано с процессом  преобразования российской государственности  в целом. Главная трудность на этом пути состоит в отсутствии четкой парадигмы государственного устройства на начальном этапе реформирования, недостаточно точном определении функций  государства и принципов, на которых  должно строиться государственное  устройство в стране. В результате на современном этапе сложились  две основные точки зрения на местное  самоуправление: сторонников полной независимости, автономии местного самоуправления от государственных  органов и тех, кто считает, что  органы местного самоуправления должны составлять единую вертикаль государственного управления. Даже в понятие «местное самоуправление» порой вкладывается разный смысл. А попытки внедрения западных моделей государственного управления без учета исторических традиций, этнокультуры, многомерности российского общества в ходе реформ породили противоречивость в законодательной базе и, как следствие, проблемы практического характера. Несомненно, западный опыт становления и совершенствования местного самоуправления заслуживает самого пристального внимания. Однако необходимо не механическое использование этого опыта или перенесение его на иную почву, а изучение и отбор полезного и рационального, что способствует прогрессу гражданского общества, территории, государства. Поэтому дальнейшее изучение проблем развития института местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти федеративных и унитарных государств остается актуальными.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ  МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Федеральными законами напрямую также регулируются некоторые другие аспекты местного самоуправления, имеющие  косвенное значение. В частности, Гражданский кодекс РФ определяет вопросы правового режима муниципальной собственности, вопросы деятельности муниципальных предприятий и учреждений. Кроме того, существуют специальные законы по отдельным аспектам местного самоуправления. Такими законами, например, являются Федеральный закон "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" (2005г.), а также Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (2009г.).

Огромную роль в системе  правового регулирования местного самоуправления играют федеральные  законы, принятые по вопросам совместного  ведения Российской Федерации и  ее субъектов. Среди них обычно выделяют кодексы - объемные кодифицированные нормативные  акты, регулирующие базовые правоотношения в той или иной сфере. Жилищный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Градостроительный  кодекс РФ - все они закрепляют полномочия органов местного самоуправления в  определенной отрасли общественных отношений.

Специальный федеральный  закон регулирует муниципальную  службу, закрепляет статус муниципальных  служащих и предоставляет регионам соответствующие полномочия по регулированию  муниципальной службы.

Избирательное законодательство России включает в себя несколько  федеральных законов, регулирующих актуальные вопросы выборов и  референдума в муниципальных  образованиях. Основным избирательным  законом является Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан РФ".

Президент РФ как глава  государства не является субъектом, нормативно регулирующим деятельность органов местного самоуправления. Он лишь своим указом утверждает оценку эффективности деятельности органов  местного самоуправления муниципальных  районов и городских округов.

Субъекты РФ в сфере  организации и функционирования местного самоуправления имеют четкую нормотворческую компетенцию, прямо  предусмотренную Федеральным законом  № 131-ФЗ. В соответствии с ним они  могут решать следующие вопросы:

1. Установление статуса муниципальных образований;
2. Изменение границ муниципальных образований;
3. Порядок выдвижения инициативы проведения местного референдума и порядок его проведения и подготовки;
4. Преобразование муниципальных образований;
5. Случаи и порядок финансирования обязательств органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения из регионального бюджета;
6. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ;
7. Порядок выборов органов и должностных лиц местного самоуправления;
8. Порядок голосования по отзыву выборных должностных лиц местного самоуправления;
9. Административная ответственность за нарушение сроков и порядка рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления;
10. Наименование органов местного самоуправления;
11. Гарантии деятельности депутатов и выборных лиц местного самоуправления;
12. Условия (типовая форма) контракта для главы местной администрации в части осуществления государственных полномочий;
13. Правовое регулирование муниципальной службы (в соответствии с ФЗ)
14. Отдельные бюджетные полномочия.

На основании этих полномочий в субъектах РФ сформировалась значительная законодательная база.

В Самарской области ведущее  место среди правовых актов занимает Устав Самарской области, который:

• Закрепляет территориальные основы местного самоуправления в Самарской области;
• Закрепляет полномочия органов власти Самарской области (Губернатора, Самарской Губернской Думы и Правительства Самарской области) по вопросам местного самоуправления;
• Закрепляет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Самарской области.

Например, в Самарской  области принято и действует  около 250 законов, регулирующих статус и полномочия органов местного самоуправления. Их можно подразделить на несколько  групп:

1. Законодательство в сфере территориальной организации местного самоуправления;
2. Законы Самарской области "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями";
3. Законодательство Самарской области в сфере выборов и референдума;
4. Законодательство Самарской области о муниципальной службе;
5. Законодательство самарской области об органах и должностных лицах местного самоуправления;
6. Законы Самарской области о разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между различными видами муниципальных образований;
7. Законы Самарской области о муниципальных правовых актах.

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В САМАРСКОЙ  ОБЛАСТИ

Территориальное разграничение местного самоуправления относится к числу наиболее сложных, а потому дискуссионных парадигм муниципального права, поскольку зависит от административно-политического устройства государства, так как организация власти и функционирование образуемых органов немыслимы без ограничения определяемой компетенцией юрисдикции, соизмеримой с границами административно-территориальных единиц. В этой необходима четкая правовая регламентация административно-территориального устройства России, особенно в части установления его первичного звена, являющегося важным элементом системы управления обществом и государством. Поэтому в настоящее время назрела необходимость в разработке и принятии федерального закона об общих принципах административно-территориального устройства в Российской Федерации, где нашли бы отражение и вопросы территориальных основ местного самоуправления.

Нормы ч. 3 ст. 5, п. «б» ст. 71, п. «д», «м», «н» ст. 7 7 и ст. 131 Конституции Российской Федерации создают необходимые юридические условия для совершенствования этого государственно-правового института в системе единой территориальной организации Российского государства, которая обеспечивает организационную и функциональную самостоятельность муниципальных образований и установление соответствующих взаимосвязей между ними, что является непременным условием эффективности реализации управленческих функций.

Четкое установление границ каждой территориальной единицы, включая  географические, экономические, правовые и иные пределы осуществления полномочий, исключает нежелательное дублирование со стороны других органов.

Первичное звено территориальной  организации местного самоуправления является важным звеном территориального разграничения любого государства  и его системы управления.

Статус территориальной единицы  предполагает организационно-правовое оформление с целью оптимальной  реализации полномочий по обеспечению  жизнедеятельности населения.

В Российской Федерации на законодательном уровне предпринята попытка регламентировать территориальное разграничение местного самоуправления через понятие «муниципальное образование», которое по-прежнему, как теоретико-правовая дефиниция, в виду отсутствия единых подходов, остается мало исследованной.

Многообразие факторов, подчеркивающих местную специфику, порождает сложную  природу правовой регламентации территориальной организации местного самоуправления.

Статья 131 Конституции Российской Федерации закрепила ряд фундаментальных принципов относительно правовой регламентации территориальной организации местного самоуправления: население реализует право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и иных территориях независимо от характера муниципальных образований; территориальные основы определяются с учетом исторических и иных местных традиций и особенностей; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований.

Пункт 1 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», детализируя конституционную норму, определяет в качестве территорий, где может осуществляться местное самоуправление — города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы). Отсутствие строгого перечня позволяет субъектам Российской Федерации в своем законодательстве устанавливать и другие виды территорий, в пределах которых может осуществляться местное самоуправление, что расширяет понятие территориальных основ местного самоуправления в силу различия подходов к формированию муниципальных образований.

Организация местного самоуправления выходит за пределы общего понятия  территориальных основ, приводя  к коммутации моделей территориальной  организации местного самоуправления в зависимости от городских и  сельских условий.

К настоящему времени в субъектах  Российской Федерации сложились  в основном три модели территориальной  организации местного самоуправления: административно-территориальная с  одноуровневыми муниципалитетами, сформированными  главным образом на базе крупных  городов и административных районов, получившая распространение более чем в половине субъектов Российской Федерации; более чем в 20 субъектах действует поселенческая модель с одноуровневыми муниципалитетами, сформированными на базе городских и сельских поселений и сельских округов; смешанная модель с двухуровневыми муниципалитетами, где верхний уровень составляют — крупные города и сельские районы, нижний — внутригородские, внутрирайонные поселения и сельские округа, также реализована более чем в 20 субъектах Российской Федерации.

Наиболее уязвимым, с правовой точки  зрения, остается процедура изменения  границ муниципальных образований, поскольку объективно трудно учесть мнение всего населения. Поэтому  при формировании наиболее эффективной  модели территориальной организации  местного самоуправления доминирующими  должны служить не только оптимальность  размеров территории, ресурсная обеспеченность, численность и плотность населения, но его мнение на этот счет.

С определенной степенью условности Российская Федерация представляет собой уникальную совокупность муниципальных  образований, отличных друг от друга по этническому составу, численности населения, социально-экономическому потенциалу и т. д., что существенно затрудняет формирование единых подходов к определению территориальных основ местного самоуправления.

ОБЛАСТНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА  «УСТАНОВЛЕНИЕ НА МЕСТНОСТИ ГРАНИЦ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ САМАРСКОЙ  ОБЛАСТИ» НА 2014-2020 ГОДЫ

27.10.2011 года Постановление  Правительства Самарской области  № 661 утверждена областная целевая  программа "Установление на местности границ муниципальных образований Самарской области" на 2014-2020 годы (далее - Программа).

Целью Программы является развитие территориальной основы местного самоуправления в Самарской области.

Для достижения цели Программы  необходимо решить следующие задачи:

- обеспечение установления на местности границ муниципальных образований Самарской области;