Правовой статус муниципального служащего в Российской Федерации

Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации образуют Сводный реестр должностей государственной гражданской службы Российской Федерации. Порядок ведения Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации утверждается указом Президента Российской Федерации.

Разделение государственных должностей и должностей гражданской службы отражает наличие двух базовых функций государственного управления: политической и организационно-административной. Теория дихотомии политической власти и государственной службы была развита в законах многих зарубежных стран о публичной службе, выразилась в дифференциации должностей в системе государственного управления. Во многих странах между политическими и административными должностями публичной службы проходит достаточно жесткое разделение.

Для России вопрос пределов политизации государственной службы очень актуален. Запрет на совмещение политических и административных должностей, а также должностей различных видов службы для муниципального служащего означает, что при избрании или назначении муниципального служащего на государственную должность, на должность государственной службы его муниципальная служба прекращается. Но в то же время в стаж (общую продолжительность) муниципальной службы включаются периоды работы на государственных должностях Российской Федерации и государственных должностях субъектов Российской Федерации; должностях государственной гражданской службы, воинских должностях и должностях правоохранительной службы (государственных должностях государственной службы).

Запрещено муниципальному служащему также замещать должность муниципальной службы при избрании или назначении на муниципальную должность. Лицами, замещающими муниципальные должности, являются депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса. Указанные лица не являются муниципальными служащими.

В случае, когда муниципальный служащий избран на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, даже если это должность в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, он не имеет права замещать одновременно должность муниципальной службы.

3) заниматься предпринимательской  деятельностью;

то есть деятельностью, главной задачей которой является получение прибыли. В п. 2 ст. 11 комментируемого закона указано, что муниципальный служащий вправе, с предварительного уведомления представителя нанимателя, выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликта интересов. С учетом указанного запрета ясно, что эта работа не может быть предпринимательской деятельностью.

С запретом заниматься предпринимательской деятельностью связано требование представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 15 закона).

4) быть поверенным или  представителем по делам третьих  лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального  образования, в которых он замещает  должность муниципальной службы  либо которые непосредственно  подчинены или подконтрольны  ему, если иное не предусмотрено  федеральными законами;

Гражданский кодекс РФ определяет представительство как совершение юридических действий представителем, при котором правовые последствия возникают у представляемого. Представитель может действовать на основании доверенности, указания закона либо акта уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления (ст. 182 ГК РФ). В ст. 971 ГК РФ указано, что поверенный - это одна из сторон договора поручения, которая обязуется совершить от имени и за счет доверителя определенные юридические действия.

Представитель действует не только от имени, но и в интересах представляемого. Разрешение на представительство в подобной ситуации означало бы возможность использования должностной прерогативы в интересах частных лиц. Поэтому выполнение представительских функций находится в противоречии с правовым статусом муниципального служащего и запрещено законодательством.

Так как муниципальные служащие не имеют права совершать сделки от имени другого лица (представляемого), то сделка будет признана недействительной как заключенная неуполномоченным лицом (ст. 168 ГК РФ).

Муниципальный служащий, получивший полномочия представлять интересы третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он замещает должность муниципальной службы, обязан устраниться от ведения дел от имени органа и информировать представителя нанимателя о возможном конфликте интересов.

5) получать в связи  с должностным положением или  в связи с исполнением должностных  обязанностей вознаграждения от  физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и  иные вознаграждения). Подарки, полученные  муниципальным служащим в связи  с протокольными мероприятиями, со служебными командировками  и с другими официальными мероприятиями, признаются муниципальной собственностью  и передаются муниципальным служащим  по акту в орган местного  самоуправления, избирательную комиссию  муниципального образования, в которых  он замещает должность муниципальной  службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом  Российской Федерации;

При перечислении возможных вознаграждений законом назван максимально широкий спектр для избежания двусмысленного понимания: подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортные расходы и др. Этот запрет установлен для того, чтобы муниципальные служащие не оказывали предпочтения каким-либо лицам на основе семейных, дружеских, иных связей и не оказывались обязанными по отношению к организациям, желающим получить выгоду посредством вознаграждения муниципального служащего.

Вознаграждения считаются принятыми в связи с исполнением должностных обязанностей, если:

в договоре дарения или в иных документах, связанных с вознаграждением, или на подарке указана должность лица, его принимающего;

вознаграждение вручено по месту службы или во время участия служащего в мероприятиях, в которых он представляет соответствующий орган местного самоуправления;

даритель прямо или косвенно заинтересован в управленческом решении, действии по реализации муниципальным служащим своих должностных полномочий, либо в отсутствии такого действия, и при этом принявший вознаграждение в силу своей должности непосредственно осуществляет полномочия органа МСУ или непосредственно участвует в осуществлении или подготовке осуществления указанных полномочий.

Запрет получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц означает наказуемость любых действий по извлечению доходов, выгод имущественного и иного характера, получению услуг за счет создания коллизии служебных и иных интересов.

При наличии признаков преступления, предусмотренных ст. 285 (злоупотребление должностными полномочиями) и 290 (получение взятки) УК РФ, в отношении муниципального служащего может быть возбуждено уголовное дело.

Подарки, полученные муниципальным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются муниципальной собственностью и передаются муниципальным служащим по акту в орган местного самоуправления, избирательную комиссию муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации.

6) выезжать в командировки  за счет средств физических  и юридических лиц, за исключением  командировок, осуществляемых на  взаимной основе по договоренности  органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального  образования с органами местного  самоуправления, избирательными комиссиями  других муниципальных образований, а также с органами государственной  власти и органами местного  самоуправления иностранных государств, международными и иностранными  некоммерческими организациями;

7) использовать в целях, не связанных с исполнением  должностных обязанностей, средства  материально-технического, финансового  и иного обеспечения, другое муниципальное  имущество;

Под указанный запрет подпадают также использование на службе, но вне служебной необходимости, не по назначению, без соблюдения правил эксплуатации оргтехники, средств коммуникации; использование средств, выделенных на официальные расходы в личных целях. Такого рода действия влекут применение дисциплинарных наказаний, которые могут быть наложены независимо от привлечения к материальной, административной или уголовной ответственности.

8) разглашать или использовать  в целях, не связанных с муниципальной  службой, сведения, отнесенные в  соответствии с федеральными  законами к сведениям конфиденциального  характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи  с исполнением должностных обязанностей;

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый гражданин имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (п. 1 ст. 23). Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются (ст. 24).

Данный запрет прямо связан с особенностями службы как профессиональной деятельности. Взаимодействие с гражданами, решение вопросов, связанных с частной жизнью, при исполнении обязанностей или владение информацией, недоступной помимо административных коммуникативных каналов, позволяет установить требование неразглашения и неиспользования вне служебной деятельности служебной информации - не только как защиту служебных интересов, но и как защиту интересов лиц, предоставляющих муниципальным служащим информацию о частной жизни.

9) допускать публичные  высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах  массовой информации, в отношении  деятельности органа местного  самоуправления, избирательной комиссии  муниципального образования и  их руководителей, если это не  входит в его должностные обязанности;

Запрет связан не с исполнением особых функций, а с концепцией отношений между служащим и его нанимателем. Муниципальный служащий является гражданином и в этом качестве может пользоваться общественными правами и свободами, но в качестве служащего он не может всегда свободно выражать свое мнение, так как может быть создана угроза надежному функционированию органов местного самоуправления. В ряде законов о публичной службе зарубежных стран такая двойственность между полной свободой мнений и ограниченной свободой выражения проявляется в обязанности служащего соблюдать профессиональную сдержанность.

Обязательства лояльности вынуждают служащего воздерживаться от поступков или публичных высказываний, которые могут выражать негативное отношение к государству, власти, органам управления. Служащий не может выражать на службе или вне ее мнения, которые ослабили бы доверие клиентов, получателей муниципальных услуг к муниципальной службе.

Меры ответственности за несоблюдение данного запрета должны быть адекватны как содержанию публичных высказываний, так и занимаемой муниципальным служащим должности и характеру выполняемых функций. Значительно больший урон репутации органа местного самоуправления может быть нанесен при отсутствии сдержанности в выражении взглядов у служащих, замещающих высшие должности муниципальной службы.

Один из принципов муниципальной службы (ст. 4) говорит о необходимости доступности информации о деятельности муниципальных служащих. В органах местного самоуправления могут быть должности или структурные подразделения, прямой обязанностью которых является взаимодействие со средствами массовой информации. Если муниципальный служащий не связан с подобной деятельностью должностными обязанностями, то он не имеет права публично высказывать суждения и оценки о деятельности государственных органов.

10) принимать без письменного  разрешения главы муниципального  образования награды, почетные и  специальные звания (за исключением  научных) иностранных государств, международных  организаций;

Признание иностранным государством или организацией каких-либо заслуг лица, находящегося на муниципальной службе в Российской Федерации, могло бы поставить служащего в двусмысленное положение.

Смысл данного запрета связан не только с предотвращением использования должностного положения муниципальным служащим в неслужебных целях, но и с защищенностью служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Исключением из запрета являются случаи, когда в должностные обязанности муниципального служащего входит взаимодействие с иностранными государствами, международными организациями. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами является одним из важнейших принципов гражданской службы. Также возможно получение муниципальным служащим научных наград или званий иностранных государств, международных организаций, так как муниципальный служащий вправе выполнять иную работу при наличии условий, предусмотренных законом (п. 2 ст. 11).

11) использовать преимущества  должностного положения для предвыборной  агитации, а также для агитации  по вопросам референдума;

Конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (п. 2 ст. 32) в данном случае не нарушается. Муниципальный служащий, как и любой гражданин Российской Федерации, может участвовать в выборах и референдумах. Запрет касается использования административных ресурсов и должностного положения в предвыборной агитации, что может поставить участников выборного процесса в неравные условия.