Отзыв выборного должностного лица

Содержание

 

 

Введение

 

Конституция Российской Федерации закрепляет, что местное  самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, осуществление которого возможно через формы прямого волеизъявления, выборные и другие органы местного самоуправления.

Юристы знают, что право  без ответственности есть ничто. Ответственность является одной  из важнейших форм защиты и гарантии как самого местного самоуправления, так и установленных Конституцией России прав граждан на его осуществление.

В муниципальных  образованиях, исходя из природы местного самоуправления, важнейшим видом  является ответственность выборных органов и выборных лиц местного самоуправления перед источником муниципальной власти – населением. Ответственность выборных лиц перед населением – это единственный в стране вид ответственности, сохранившийся сегодня только на муниципальном уровне.

В стране уже  в новых условиях около 30 лет отзыв выборных лиц местного самоуправления избирателями имеет законодательное закрепление сначала в Законе РСФСР от 30 октября 1990 г. № 283-1 «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» (п. «ж» ст. 10) и Законе Российской Федерации от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (п. 5 ст. 95), затем в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в одноименном пришедшем ему на смену Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления обладает специфической сущностной характеристикой, проявляющейся в  том, что, являясь формой непосредственного самоуправления, институт отзыва одномоментно выступает как элемент императивного мандата и санкция муниципально-правовой ответственности с присущими для указанных проявлений специальными признаками. Таким образом, отзыв как проявление демократии имеет специальные (видовые) признаки, позволяющие выделить особые грани его сущностной характеристики, такие как отзыв – элемент императивного мандата и санкция муниципально-правовой ответственности.

Однако на сегодняшний  день институт отзыва выборных лиц местного самоуправления не получил достаточно полного правового закрепления. В правовом регулировании института отзыва выборных лиц местного самоуправления муниципальные образования самостоятельны: они либо непосредственно в своих уставах регулируют все отношения, связанные с отзывом выборных лиц местного самоуправления, либо отсылают к закону субъекта Российской Федерации, который определяет основания и порядок (процедуру) такого отзыва, исходя из положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении. Принятие субъектом Российской Федерации такого закона возможно (практика подсказывает – и необходимо), ибо вопросы организации местного самоуправления составляют предмет ведения субъектов Российской Федерации, и лишь общие принципы организации местного самоуправления относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. При этом закон субъекта Российской Федерации, естественно, должен отвечать общедемократическим и правовым принципам, в том числе закрепленным в Конституции Российской Федерации.

Анализ регионального  законодательства Российской Федерации  свидетельствует о наличии неточностей, формализма и противоречий федеральному законодательству в регулировании  вопроса отзыва выборных лиц местного самоуправления.

Модельный закон Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, хотя и закрепил ряд принципиальных рекомендаций по регулированию отзыва, но не заполнил имеющиеся пробелы.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 в отличие от законов предыдущих лет право граждан на отзыв муниципальных выборных лиц впервые так обставлено не соответствующими демократии нормами, что превратилось практически в нереализуемую форму демократии и фактически перестало работать. Потому что основанием для отзыва стала не утрата доверия как раньше, а только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. А выборное лицо стало считаться отозванным, если за отзыв проголосовали не менее половины избирателей, уже не из числа принявших участие в голосовании, а из числа зарегистрированных в избирательном округе.

Таким образом, анализ его статей не позволяет сделать вывод, что вопрос об отзыве выборных лиц местного самоуправления будет решен. Напротив, он приобретает еще большую остроту.

Все это подтверждает актуальность избранной темы исследования – в ее теоретико-доктринальном, правотворческом и правоприменительном аспектах.

Вопросы отзыва выборных лиц  местного самоуправления (отзыва депутатов местных советов) в той или иной степени затрагивались в работах С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова,                                 В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Т.Д. Зражевской, А.В.Иванченко, А.А.Карпа,                  А.И. Ким, А.Н. Кокотова, В.В. Комаровой, С.В. Королёва, В.Ф. Котока,                       В.А. Кряжкова, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, А.И. Лепешкина,                         А.А. Мишина, А.В. Москалева, Л.А. Нудненко, В.И. Пылина, В.Н. Руденко, А.А. Сергеева, И.М. Степанова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Е.А.Тихоновой, В.В. Фадеева, К. Хессе, К.Ф. Шеремета, Г. Шостака,                           Е.С. Шугриной и др.

Целью исследования является комплексное изучение сложившейся в Российской Федерации системы правового регулирования отношений в области отзыва выборных лиц местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели в исследовании решаются следующие  основные задачи:

– изучить сущностные особенности  института отзыва и их правовое закрепление;

– определить, что понимается под отзывом как формы непосредственного  самоуправления и признака императивного  мандата;

– сформулировать понятие  муниципально-правовой ответственности;

– выделить основные специфические  черты муниципально-правовой ответственности;

– определить общие региональные особенности отзыва выборных лиц  местного самоуправления;

– исследовать существующие проблемы в правовом закреплении  изучаемого вопроса.

Объект исследования – общественные отношения, складывающиеся по поводу досрочного прекращения полномочий выборного лица в форме волеизъявления избирателей на основе специально назначенного голосования, проводимого в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.

Предмет исследования – нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, иные источники права (например, уставы муниципальных образований), обеспечивающие регулирование общественных отношений в области отзыва выборных лиц местного самоуправления.

 

 

Глава 1. Сущностная характеристика права отзыва избирателями депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления

1.1. Институциональная природа отзыва

 

Ответственный характер муниципальной деятельности предполагает, что все бремя последствий за принимаемые решения и совершаемые действия в полной мере ложится непосредственно на институт местного самоуправления. При этом следует учитывать, что субъектами ответственности преимущественно являются органы местного самоуправления и их должностные лица, которые, будучи представителями (избранниками) населения муниципального образования, принимают от их имени решения и осуществляют деятельность.

Одним из важнейших  предназначений местного самоуправления является обеспечение устойчивого социально-экономического развития территории, формирование эффективной социальной защиты населения муниципального образования. Об этом свидетельствуют положения Закона о местном самоуправлении, закрепляющие перечень вопросов местного значения (ст. 14) и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 17) [2]. В частности, органы местного самоуправления наделяются полномочиями по принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Законодательными  актами Российской Федерации определяются институты и формы прямой демократии, посредством которых население  муниципального образования привлекается к решению вопросов местного значения и осуществляет контроль за деятельностью выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления по обеспечению жизнедеятельности муниципального сообщества.

Таким образом, население является основной составной  частью системы местного самоуправления, ее центральным субъектом. Исполнение органами местного самоуправления и их должностными лицами именно этих полномочий подлежит контролю, именно за качество исполнения полномочий предусмотрена ответственность.

Для регулирования  отзыва характерно наличие юридических критериев объединения норм, регулирующих отзыв в отдельный правовой институт, к которым относятся: целостность, специфичность, качественная обособленность норм в рамках отрасли, а также полнота регулирования общественных отношений по отзыву выборного лица местного самоуправления.

При этом целостность, специфичность отношений по отзыву проявляется в содержании правоотношения, для которого характерно публично-властное волеизъявление граждан. Указанный  признак определяет данный институт как форму непосредственного самоуправления и прямой демократии, раскрывающуюся следующим образом: право отзыва как властное волеизъявление принадлежит избирателям соответствующего избирательного округа. Указанные граждане могут влиять на поведение выборных лиц посредством голосования по их отзыву, а также с помощью всей системы властно-принудительных мер. При этом выборные лица местного самоуправления обязаны подчиняться решениям избирателей.

Юридическими  критериями объединения норм в правовой институт отзыва можно назвать также качественную обособленность данных норм в рамках отрасли муниципального права и полноту регулирования соответствующей разновидности общественных отношений.

Так, правовому  регулированию отзыва в региональном законодательстве посвящаются отдельные  законы. На федеральном уровне закон  от 6 октября 2003 г. посвящает отзыву отдельную статью 24, а также затрагивает  вопросы применения отзыва и в  других своих статьях.

В главе 10 Закона о местном самоуправлении предусматривается  ответственность органов местного самоуправления и их должностных  лиц перед населением муниципального образования, государством, физическими  и юридическими лицами. При этом законодатель не указывает конкретные основания и сам порядок привлечения к ответственности, а лишь обязывает муниципальные образования самостоятельно определять их в своих уставах, но в соответствии с положениями Закона о местном самоуправлении.

На практике это привело к тому, что в муниципальных образованиях весьма неодинаково регламентируются как формы контроля за деятельностью органов местного самоуправления, так и основания и порядок привлечения к ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

По этому  поводу в научной литературе имеются  различные позиции.

Так, например, Н.А. Антонова утверждает, что «нет необходимости в уставах определять конкретный перечень оснований для отзыва выборных лиц местного самоуправления, поскольку невозможно представить все жизненные ситуации, в которых возникает необходимость отзывать выборное лицо. В этой связи рациональнее в уставе повторить норму федерального закона»[9, с. 38].

Трудно согласиться  с предложенной позицией, так как федеральный законодатель обязывает муниципальные образования определять в своих уставах основания и порядок привлечения к ответственности вышеуказанную категорию лиц. Кроме того, какой смысл в дублировании нормы федерального закона в уставах муниципальных образований? В конечном итоге указанный подход может способствовать приданию институту отзыва формального характера.

По мнению А.В. Кузько, механизм конституционно-правовой ответственности на муниципальном  уровне будет действительно эффективным, если будут преодолены пробельность, противоречивость и несогласованность норм, определяющих основания, условия, порядок привлечения и меры ответственности [14, с. 26].

Данная позиция  представляется более разумной, и  главное, она позволит решить проблемы, возникающие на практике. Отсутствие четкого определения оснований и процедуры привлечения к ответственности может повлечь неточное истолкование и применение юридических норм на практике или даже их бездействие.

Следует признать, что в юридической науке по многим вопросам исследуемой темы отсутствует единство мнений.

Как справедливо  отмечает В.А. Власов, вопрос об ответственности  органов и должностных лиц  местного самоуправления является одним  из самых спорных и проблематичных в российском законодательстве вообще и в муниципальном законодательстве в частности [11, с. 33].

Действительно, в последние годы значительно  возрос научный интерес к проблемам  ответственности органов и должностных  лиц местного самоуправления. При  этом исследованию подвергаются различные формы контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, соответствующих им видов юридической ответственности [19, с. 34], признавая при этом приоритет конституционно-правовой ответственности.

Итак, отзыв  – это совокупность специфических муниципально-правовых норм, регулирующих отношения по принятию гражданами публично-властных решений по досрочному прекращению деятельности депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления в форме прямого волеизъявления избирателей на основе специально назначенного голосования.