Основы местного самоуправления

2) Закон  исключает возможность существования  муниципальных образований типа  «крупный город – район». Таких  муниципальных образований сегодня  немало: Ангарск и одноименный район в Иркутской области, Междуреченск и район в Кемеровской области, Уссурийск и район в Приморском крае, Мирный и район в Республике Саха (Якутия) и др. Во всех этих случаях соответствующие города не являются на сегодня отдельными муниципальными образованиями и у субъектов РФ есть все формальные правовые основания провозгласить их городскими поселениями без всяких голосований населения. А если придать этим городам статус городских округов, то на окружающей территории надо создавать муниципальные районы, административными центрами которых будут те же города.

Исторически миссией города всегда было и остается инфраструктурное обеспечение, освоение и развитие окружающей его территории. Не отрицая роли городов как точек  экономического роста региона в  целом, следует признать, что почти  каждый город является одновременно экономическим, культурным и иным центром  прилегающей к нему территории, причем, чем крупнее город – тем  больше его ареал. Наделение города, являющегося центром окружающей территории, статусом городского округа создает эффект «бублика», когда  окружающая территория остается без  малой столицы, а экономические  и другие связи города и пригородной  зоны существенно осложняются. Конечно, эти вопросы могут быть решены с помощью межмуниципальной кооперации, создания межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций, однако экономические механизмы такой кооперации пока не отработаны и реальный опыт отсутствует. Поэтому следовало бы разрешить (хотя бы в порядке эксперимента) сохранение в некоторых случаях объединенного муниципального образования «город-район», органы местного самоуправления которого будут наделены компетенцией городского округа для собственно городской территории и компетенцией муниципального района для остальных городских и сельских поселений района⁹.

Следует признать, что реальная жизнь далеко не всегда вписывается в стандартные  рамки законодательных норм, и  согласиться в данном конкретном случае с предложениями города и  области.

3) Одной  из самых сложных проблем территориальной  реформы является проблема статуса  поселков городского типа (рабочих  поселков), находящихся в настоящее  время в административном подчинении  городских муниципальных образований¹⁰. Чаще всего они возникли как спутники крупных городов при строительстве промышленных предприятий. Многие поселки отделены от базовых городов сельской территорией и удалены от них на расстояние от 5 до 40 км. Поселки имеют автономную инженерную и социальную инфраструктуру, обеспечивающую оказание услуг населению, необходимый налоговый потенциал, т.е. все условия, необходимые для осуществления местного самоуправления в статусе городских поселений. Однако если базовый город получает статус городского округа, то данные поселки должны будут перейти в какой то муниципальный район, скорее всего в тот, административным центром которого является базовый город.

4) В ряде  субъектов РФ при установлении  границ городских округов им  не оставляют территорий для  развития. Конфликтные ситуации  по границам между городом  и прилегающим районом решаются, как правило, в пользу района. Это прямо противоречит положениям пп.3 ч.1 ст.11 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которому в состав территории поселения должны входить территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В связи с этим потребуется большая и срочная работа по установлению или корректировке городской черты городов.

5) Серьезной  проблемой при установлении границ  городских округов являются пригородные  территории, на которых расположены  дачные участки и зоны отдыха  горожан. По логике вещей, они  должны быть отнесены к рекреационным  территориям и территориям традиционного  природопользования жителей городских  округов и включаться в их  состав. Действительно, ели там  пребывает не сельское, а городское  население, то город и должен  заботиться об охране правопорядка  на этих территориях, оказании  скорой медицинской помощи, вывозу  бытовых отходов и т.д. У  муниципального района такого  интереса нет. По данному вопросу  необходимо соответствующее толкование  норм п.3 ч.1 ст.11.

6) Чрезмерно  усложнен в Федеральном законе  № 131-ФЗ порядок формирования  межселенных территорий в субъектах  РФ с низкой плотностью населения.  Если законом установлено (ч.3 ст. 11), что к территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ или отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельских поселений по РФ в целом, и Правительством РФ задана эта средняя цифра, то все остальное должно решаться субъектами РФ самостоятельно. Между тем, закон установил, что перечень таких территорий утверждается Правительством РФ.

Представляется, что межселенные территории могут  существовать и в муниципальных  районах, средняя плотность сельского  населения в которых выше норматива, установленного Правительством РФ.

7) Еще  одна проблема – сверхмалые  муниципальные образования¹¹. В п.9 ч.1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ сказано, что на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан. Из этой формулировки следует, что при численности населения свыше 100 человек и удаленности от других населенных пунктов или трудной доступности данный населенный пункт должен в обязательном порядке приобрести статус поселения. Формальное следование этой норме приведет к существенному росту общего количества экономически и организационно слабых поселенческих муниципальных образований, в том числе в случаях, когда жители будут против. Представляется необходимым либо вообще исключить из закона данную норму, либо увеличить предельную численность населения для обязательного создания сельского поселения до 300-500 чел. Конечно, это не должно трактоваться как запрет на создание поселений и с меньшей численностью населения, если такова будет воля населения.

Скорейшее решение перечисленных проблем  территориальной организации местного самоуправления является неотложной задачей. Лозунг должен быть таков: меньше запретов и ограничений, больше свободы в  выборе наиболее эффективных и приемлемых для населения решений¹².

Заключение

С принятием  Федерального закона № 131-ФЗ начата реформа  местного самоуправления, целью которой  было существенное улучшение качества оказания услуг органами публичной  власти населению через следующие  механизмы: обеспечение четкого  разграничения полномочий и ответственности  органов государственной власти и органов местного самоуправления, создание баланса власти внутри регионов, прекращение практики «нефинансируемых мандатов», осуществление конституционного права граждан на местное самоуправление.

Концепция реформы предусматривала создание модели местного самоуправления, базирующейся на принципах, во-первых, максимального  приближения местной власти к  населению, во-вторых, наделения ее необходимыми полномочиями и ресурсами  для самостоятельного решения вопросов местного значения. В этой связи  базовым уровнем местного самоуправления должен был стать поселенческий  уровень. Для координации деятельности поселений предусматривалось создание районного уровня власти, также включенного  в систему местного самоуправления. В целом в результате реформы  должен быть реализован принцип «поселение для населения, район для поселения».

За время, прошедшее после  принятия Федерального закона № 131-ФЗ, на федеральном, региональном и местном  уровнях в большей части сформирована необходимая нормативная правовая база, создаются условия для поступательного  развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях.

Большая часть функций  в сфере социально-экономического развития передана на региональный и  местный уровень, определены единые принципы функционирования системы  местного самоуправления. В связи  с этим можно констатировать, что  переходный период создания институтов, необходимых для организации  местного самоуправления, в целом  завершен.

В Российской Федерации построена  современная унифицированная модель территориальной организации местного самоуправления с разными видами муниципальных образований, которая  реализуется в городских и  сельских поселениях, муниципальных  районах, а также в городских  округах и на внутригородских  территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Проведено разграничение полномочий Российской Федерации, ее субъектов  и местного самоуправления – с  одновременной передачей большей  части функций в сфере социально-экономического развития на региональный и местный  уровень, определены финансовая и материальная основа местного самоуправления, а  также единые принципы его функционирования, упорядочено территориальное и  бюджетное устройство.

Вместе с тем, практика реализации Федерального закона №131-ФЗ выявила ряд правовых и других проблем, требующих дальнейшего  совершенствования федерального законодательства и иных решений.

Все институты  местного самоуправления тесно взаимосвязаны. Территориальные основы местного самоуправления, во многом, будучи обусловленными потребностью оптимального осуществления полномочий на определенной территории в зависимости  от характера этих полномочий (компетенционные основы местного самоуправления), в свою очередь повлияли на дальнейшее развитие компетенционных основ, а также правовых, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления.

Территориальные основы местного самоуправления как  институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Процесс территориальных изменений затронул не только существующие муниципальные  образования, но и сказался на сложившейся  системе взаимодействия органов  местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с федеральными территориальными органами исполнительной власти. И, самое главное, реформа территориальной организации местной власти прямо или косвенно затронуло все население. Поэтому Федеральным законом №131-ФЗ предусмотрены гарантии участия населения в этом процессе. Основной из таких гарантий, которая является прямым следствием конституционных положений, является недопустимость изменения границ и территорий существующих муниципальных образований, изменение их статуса без согласия населения.

Более того, необходимо разъяснять выдвигаемые  инициативы, доводить до сведения граждан  возможные последствия для населения  тех мер, которые предлагаются. Поскольку  институт голосования по вопросу  изменения границ и преобразования муниципальных образований применяется  впервые в федеральном законодательстве, а этапы его проведения по времени  и основным процедурам соответствуют  аналогичным условиям при проведении местного референдума, необходимо будет  широко разъяснить избирателям отличие  этого института от института  референдума.

Результаты  проводимой муниципальной реформы, особенно в части реализации новых  принципов территориальной организации  местного самоуправления во многом зависят  от правильного понимания соотношения  административно-территориального и  муниципально-территориального устройства субъектов РФ. В этой связи важно подчеркнуть, что административно-территориальное устройство субъектов РФ первично по отношению к территориальной организации местного самоуправления, поскольку именно в соответствии с административным устройством территории субъекта РФ организуется деятельность не только органов государственной власти этого субъекта, но и федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Список использованной литературы

1. Нормативно-правовые акты

1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ //Российская газета. №202 - 08.10.2003

2. Специализированная литература

2. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. «Муниципальное право Российской Федерации»: учеб. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. — 672 с.

3. Чиркин В.Е. Публичное управление: Учебник. // В.Е. Чиркин / - М., Юрист, 2004. - С. 277.
4. Ревенко Л.А. Территориальные основы местного самоуправления // Л.А. Ревенко / Научные труды Московской академии экономики и права. - М., 2001. - С.97-98.
5. Выдрин И.В. Муниципальное право России: Учебник для вузов. // Выдрин И.В., Кокотов А.Н. / - М., 2002.
6. Дементьев А.Н., Першин Е.В. Реформирование территориальных основ местного самоуправления // А.Н. Дементьев, Е.В. Першин / Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2004. - № 7.
7. Налетов В. О некоторых проблемах правового регулирования местного самоуправления; // В. Налетов / «Муниципальное право». 2005.- №2.- С.37-43.
8. Дементьев А.Н. Проблемы реформирования территориальной организации местного самоуправления; // А.Н. Дементьев / «Федерализм», 2005, №1 С. 43
9. Киселева А.М. Развитие территориального общественного самоуправления в крупном городе; // А.М. Киселева / Социологические исследования, 2008, № 10. - С. 73-80
10. Шугрина Е.С. Установление критериев формирования разных типов муниципальных образований как гарантия права на осуществление местного самоуправления; // Е.С. Шургина / Городское управление, 2008, № 8. - С. 32-37.
11. Замотаев А. А. О некоторых проблемах реализации переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (о вопросах установления границ и статусов муниципальных образований) // А.А. Замотаев / «Государственная власть и местное самоуправление». - 2005. - № 1. - С. 7-14.

¹ Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ //Российская газета. №202 - 08.10.2003

² Кутафин О. Е., Фадеев В. И. «Муниципальное право Российской Федерации»: учеб. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С. 222, 312

³ Чиркин В.Е. Публичное управление: Учебник. // В.Е. Чиркин / - М., Юрист, 2004. - С. 277.