Основные теории местного самоуправления

1.Основные  теории местного самоуправления.

Среди основных теорий местного самоуправления следует выделить теорию свободной  общины, общественную и государственную  теории.

Теория  свободной общины. Появление этой теории относят к концу 18 в. - началу 19 в. В числе ее создателей называют представителей французской и бельгийской правовых школ - Турэ, Токвиля, Гербера и др. Социальный заказ для теории свободной общины формировали условия, при которых местные дела находились в сфере ведения государственных чиновников. Такая система местного управления не несла в себе стимулов для развития местных общин. Теория свободной общины призвана была обратить внимание на самостоятельное значение общинной жизни, наличие у местных общин особых интересов и необходимость внедрения на местах начал самоуправления в качестве естественного права общин.

Согласно данной теории общины имеют собственные  дела, негосударственные по природе, которые общины вправе решать самостоятельно. Для этого общины вправе формировать  собственные органы управления, не имеющие статуса государственных. Государственные органы не должны вмешиваться в собственную компетенцию общин. Их задача - контроль за деятельностью общин, их органов самоуправления и обеспечение того, чтобы общины не выходили за пределы дозволенного.

Общественная  теория. В числе основателей общественной теории называют О. Ресслера, Р. Моля. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым, А.И. Васильчиковым. Общественная теория может рассматриваться как определенное продолжение теории свободной общины. Ее суть в том, что круг общинных дел отличается от государственных. Самоуправление нацелено на выявление и решение дел не государственного управления, а собственных дел местных общин. Общинные дела - это в первую очередь вопросы хозяйственно-бытовой самоорганизации мест. В рамках общественной теории в качестве самоуправляющихся общин выделялись не только местные территориальные коллективы, но и частные союзы, корпорации, промышленные компании, благотворительные и иные общества. Общины являются субъектами специальных прав, а потому государственное вмешательство в их дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество.

Государственная теория. В числе ее основателей немецкие юристы Л. Штейн, Р. Гнейст. В дореволюционной России она активно разрабатывалась А.Д. Градовским, В.П. Безобразовым, Н.И. Лазаревским. Государственная теория оценивает МСУ как вид государственной деятельности. Самоуправление заключается в возложении на местные общины, их органы самоуправления государственных задач. Другое дело, что названные задачи охватывают вопросы и собственно местной жизни. В рамках государственной теории МСУ есть форма вовлечения жителей, их общин в государственную деятельность.

Порядок организации городского и земского самоуправления в досоветский период:

общая характеристика

Управление на местах до 1864 г.

Самоуправленческие  начала в организации местной  жизни присущи русской земле  с древних времен. В то же время  наша история начиная с Киевской Руси являет постоянную борьбу централизации и децентрализации, что, естественно, отражалось и до сего дня отражается на формах местной жизни. Однако даже во времена внешней зависимости (ордынское иго), сверхцентрализации (абсолютная монархия, партийно-советский строй сталинского образца) или внутренней разрухи (средневековая смута, гражданская война в 20 в.) самоуправление жителей никогда не прерывалось.

Вечевая демократия. Исконной формой территориального самоуправления Древней Руси являлось самоуправление в соседских общинах-вервях. Вервь  объединяла несколько семей одного племени. А.Е. Пресняков рассматривал ее как союз внутреннего соседского мира, носительницу обычно-правового уклада отношений, низовую судебно-административную единицу, входящую в состав более широкого территориального объединения - волости-земли. Волость тяготела к определенному стольному городу. Главный способ самоуправления в названных территориальных общинах - вечевая демократия. Вече - собрание (сход) жителей. Оно выросло из племенных собраний.

Примером развитости вечевой демократии может служить  Великий Новгород, вплоть до его  упадка. Территория города делилась на пять концов. Концы делились на улицы. В рамках военной организации Новгород составлял вооруженный полк - тысячу под командованием тысяцкого. Тысяча делилась на сотни: по две на каждый конец. Жители соответствующих территорий избирали улицких, кончанских старост, сотских. В качестве общегородских органов управления выступали вече, совет господ, князь, посадник, тысяцкий.

Губные, земские избы. По мере складывания Московского государства шло усиление центральной власти, в том числе за счет ослабления местного самоуправления. Губное управление, как отмечал В.О. Ключевский, образовывало в уездах сложную сеть руководящих и подчиненных полицейских органов. Во главе их стояли губные старосты, избиравшиеся на всесословном уездном съезде, но только из служилых людей, по одному или по два на уезд. Они вели дела вместе с губными целовальниками, которых выбирали из своей среды одни тяглые люди, посадские и сельские. Старостам подчинены были сотские, пятидесятские и десятские, выбиравшиеся по сотням, полусотням и десяткам, полицейским участкам, на которые делились по числу дворов губные округа.

В ведении земских изб, образуемых в городах, волостях, находились сбор налогов, другие денежные вопросы, хозяйственные и судебные дела. В  последнем случае их компетенция  пересекалась с компетенцией губных изб. Земская изба состояла из земского старосты, земского дьяка и целовальников, избиравшихся из зажиточных посадских людей и государственных (черносошных) крестьян на один - два года или на неопределенный срок.

Воеводско-приказное  управление. В 17 в. губное, земское самоуправление было либо заменено воеводско-приказным управлением (сосредоточение власти на местах в руках назначаемых центральной властью воевод), либо превратилось в его придаток. Подобная централизация компенсировалась включением в сферу публичного управления форм дворянского самоуправления. Так, в уездах при воеводах формировались путем выборов дворянские советы. С ними воеводы обязаны были согласовывать свои действия.

Реформы 18 в. Преобразования местного управления были предприняты Петром I. Им, в частности, была изменена территориальная организация государства (указы 1708 и 1714 гг.), что предопределило перестройку управления на местах. Страна была разделена на губернии (вначале на восемь, позднее на 10, еще позднее на 11). Число губерний росло и в дальнейшем. Екатерина II, например, в 1775 г. разделила страну на 50 губерний, каждую числом 300 - 400 тыс. жителей.

Губернии делились на провинции. Провинции - на дистрикты. Во главе губерний стояли назначаемые царем губернаторы. Губернаторы осуществляли гражданское управление, командование войсками, расквартированными на территории губернии, полицейские, судебные функции. При губернаторах формировались ландраты (8 - 12 человек). Ландраты избирались местными дворянами из своей среды. Губернаторы должны были решать вопросы собственной компетенции, опираясь на ландраты, т.е. коллегиально. Провинции управлялись воеводами (комендантами), подчинявшимися губернаторам. Во главе дистриктов стояли земские комиссары, подчинявшиеся земским камерирам - ведавшим финансами провинции чиновникам, а в конечном итоге - воеводам.

Город имел свой герб и печать. Градское общество наделялось правом обладать движимым и недвижимым имуществом, собственной казной, наполнявшейся  за счет самообложения горожан, доходов  с недвижимого имущества, отчислений процентов от питейных заведений, иных доходов.

В управлении городом определенные права получило собрание городских  обывателей. Собрание составлялось из депутатов от каждого из шести  разрядов населения. Оно должно было собираться каждые три года в зимнее время по приказанию и дозволению генерал-губернатора или губернатора для проведения выборов городских органов (городского головы, старост, бургомистров и ратманов городских магистратов и др.), для выслушивания предложений генерал-губернатора или губернатора, принятия представлений губернатору о своих общественных нуждах и пользах, поверке обывательской книги. Собрание избирало из своего состава общую городскую думу как представительный орган города в составе городского главы и гласных от каждого из шести разрядов. Общая городская дума созывалась по мере необходимости и избирала из состава своих гласных шестигласную думу как орган текущего представительного правления (собиралась не реже одного раза в неделю). В городах также действовали магистраты или ратуши, выполнявшие судебные функции. Органы городского самоуправления действовали под контролем государственных органов. Таким образом, городское самоуправление, с одной стороны, было основано на сословном делении, с другой стороны, на стремлении объединить эти сословия общим делом. При Екатерине II получает развитие дворянское самоуправление. Дворянство активно использовалось центральной властью как опора в управлении на местах.

Павел I упразднил Жалованную грамоту. При нем усилилась централизация власти. Так, в городах были ликвидированы представительные органы самоуправления и созданы ратгаузы - городские правления. Ратгаузы, по сути, были подразделениями губернской администрации на местах. В их состав входили назначаемые центральной властью чиновники. Хотя часть их состава продолжала оставаться выборной.

Реформы первой половины 19 в. В это время в проводившихся центральной властью преобразованиях на местах вновь заметно стремление к укреплению самоуправленческих начал. Восстановлены были органы представительного правления в городах. В 1838 г. в условиях усиливающихся волнений крестьян Николай I предпринял реформирование органов самоуправления государственных крестьян.

В волостях, включающих сельские общества государственных крестьян и свободных хлебопашцев, учреждались  волостной сход, волостное правление, волостная расправа. Волостной сход состоял из выборных представителей от сельских общин волости, которые избирались по одному на 20 дворов. В правление входили волостной голова и два заседателя: по полицейским и хозяйственным делам. Волостной голова избирался волостным сходом на три года.

В ходе крестьянской реформы 1861 г. волостное, сельское самоуправление было распространено также на помещичьих крестьян, выходящих из этой зависимости. Волостное управление составляли волостной  сход, волостной старшина с волостным  правлением и волостной крестьянский суд. Сельский сход и сельский староста составляли сельское самоуправление. Должности крестьянского самоуправления замещались в результате выборов на три года.

Реформы самоуправления земств (1864, 1890 гг.) и городов (1870, 1892 гг.)

Освобождение крестьян из крепостной зависимости, развитие капиталистических отношений, рост социальной напряженности подтолкнули монархию к реформам государственного и местного управления. Императором Александром II 1 января 1864 г. было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях, а 16 июня 1870 г. - Городовое положение. Реформа была направлена на укрепление самостоятельности местных обществ, их органов, соединение разных групп населения, сословий в решении общих дел и задач по месту жительства. Суть реформы хорошо передает общественная (хозяйственная) теория самоуправления. Следовательно, земское самоуправление рассматривалось как обособленное от государства публичное управление, лишь опекаемое и контролируемое в известных пределах государством. Названные преобразования, захватив губернское, уездное деление, не затронули волость, где в основном было сохранено прежнее регулирование.

Положения 1864 и 1870 гг. Органы земств по Положению 1864 г. - уездные и губернские земские собрания (представительные и распорядительные органы), избираемые на три года, а также уездные и губернские земские управы (коллегиальные исполнительные органы), избираемые из своего состава уездными, губернскими собраниями на срок их полномочий. В уездных, губернских собраниях председательствовали соответственно уездные, губернские предводители дворянства, если император не назначал для этого других лиц. Управа в уезде состояла из председателя и двух членов. Собрание вправе было по своему усмотрению увеличивать число членов управы до шести человек. Губернская управа состояла из председателя и шести членов, избираемых губернским собранием сроком также на три года. Председатель губернской управы утверждался в должности Министром внутренних дел.

Земские и городские учреждения образовывались как органы всесословные, однако формировались они с учетом сословного деления населения. Для проведения выборов уездных земских собраний избиратели уезда делились на три группы (курии): уездных землевладельцев; горожан - собственников недвижимого имущества; крестьян. Выборы гласных осуществлялись куриями на их съездах раздельно.

Земские, городские учреждения, издавая постановления и распоряжения, не могли выйти за пределы собственной  компетенции. Губернатор или Министр  внутренних дел вправе были приостанавливать исполнение актов земских, городских органов, если те противоречили закону или "общим государственным пользам".

Организационное соподчинение между губернскими и уездными земскими органами отсутствовало. В  то же время земские органы уездов обязаны были исполнять решения губернских земских органов, принятые в пределах компетенции последних.

Положения 1890 и 1892 гг. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г., Городовое положение от 11 июня 1892 г. сохранили принципиальную структуру земских и городских органов. Однако они внесли в положение земских, городских учреждений ряд существенных изменений. Так, право участия в избирательном собрании по первой курии получили лишь личные и потомственные дворяне. Были упразднены съезды выборных от сельских обществ. Вместо них гласных стали избирать волостные сходы, как правило, по одному гласному от волости. Эти гласные подлежали утверждению губернатором. На выборах городских органов налоговый ценз был заменен имущественным.

Земские, городские  органы стали рассматриваться как  государственные учреждения. Поэтому  председатели и члены управ зачислялись  в разряд государственных служащих. Следовательно, замещать эти должности  могли лишь лица, имеющие право  находиться на государственной службе. Крестьянство, духовенство, часть купечества таким правом не обладали.

Органы государства  наделялись правом отмены решений земских, городских органов в случаях, когда последние не согласуются  с законом либо приняты с превышением  компетенции земств либо порядка их действий. Приостанавливалось исполнение постановлений земского собрания, если оно не соответствовало общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушало интересы местного населения. Решения земств могли отменяться, приостанавливаться по соображениям не только законности, но и целесообразности.

При губернаторе  действовало губернское по земским  и городским делам присутствие  как надзорный по отношению к  земствам орган. В состав присутствия, кроме губернатора, входили вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы и другие должностные лица.