Основные проблемы, связанные с реализацией Федерального закона №131-ФЗ от 2013г

Предусмотренное как вопрос местного значения содействие в развитии сельскохозяйственного  производства дублирует полномочие субъектов Российской Федерации  в сфере поддержки сельскохозяйственного  производства, установленное Федеральным  законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹³.

По-прежнему остается не урегулированным  вопрос об охране общественного порядка  как вопрос местного значения. Нуждаются  в уточнении и другие вопросы  местного значения.

2) Остается нечетким механизм  наделения органов местного самоуправления  отдельными государственными полномочиями, включая механизм передачи соответствующих  ресурсов.

В частности, к проблемам можно  отнести:

- несвоевременное перечисление из федерального бюджета субвенций на исполнение органами местного самоуправления федеральных полномочий, например, первичного воинского учета в муниципальных образованиях;

неучастие поселений, обладающих необходимым  потенциалом, в исполнении государственных  полномочий (например, функции социальной защиты в крупных городах);

- отсутствие модельных методик (рекомендаций) для регионов по определению затрат и расчета субвенций на реализацию государственных полномочий.

4) Достаточно большой круг вопросов, не отнесенных к вопросам местного  значения, органы местного самоуправления  решают в силу прямого указания  в отраслевых законах:

учет нуждающихся в улучшении  жилищных условий;

согласование переустройства и  перепланировок жилых помещений;

финансирование органов внутренних дел;

регистрация граждан по месту жительства;

снос аварийных многоквартирных  жилых домов в случае непринятия соответствующих решений собственниками;

формирование участков под многоквартирными жилыми домами; постановка на учет бесхозяйных  объектов и многие другие.

Поскольку данные вопросы не отнесены к вопросам местного значения и не обозначены как переданные государственные  полномочия, существует проблема как  источников финансирования их решения, так и порядка исполнения.

5) Нерешенной проблемой остается  также и то, что, наделяя органы  местного самоуправления соответствующей  обязанностью, федеральный законодатель  не всегда учитывает распределение  вопросов местного значения между  различными типами муниципальных  образований. 

Ярким примером этому может служить  наделение органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность  на которые не разграничена, при  сохранении всех градостроительных  полномочий за органами местного самоуправления поселений. В результате для задействованных  в процессе застройки поселений  субъектов как минимум увеличилось  число «разрешающих инстанций» на фоне принимаемых антикоррупционных  мер.

6) Нередко при установлении обязанностей  органов местного самоуправления  по решению вопросов местного  значения, государство не наделяет  их необходимыми полномочиями.

Например, устанавливая земельный  налог, местное самоуправление фактически лишено полномочий по его администрированию, так как они полностью принадлежат  налоговым органам и другим государственным  органам (в частности, в сфере  установления кадастровой стоимости  участков). То же касается вопросов охраны окружающей среды, где у местного самоуправления имеются лишь обязанности, но нет никаких контрольных полномочий, и ряда других вопросов.

3.2 Организационно-территориальные проблемы.

Во многих случаях вновь  образованные поселения не решают вопросы  местного значения, передавая свои полномочия муниципальным районам  по соглашениям. Возможность заключения соглашений между районами и поселениями  предусмотрена Федеральным законом  № 131-ФЗ, но передать по такому соглашению можно исполнение только некоторых полномочий, а не вопросов местного значения. Однако повсеместное распространение получила практика передачи поселениями вопросов местного значения либо практически всех своих полномочий, что сводит на нет саму идею муниципальной реформы – решать большинство вопросов жизнеобеспечения на поселенческом уровне.

Вновь созданная система  публичной власти не совпала с  постсоветскими реалиями размещения бизнеса, включая реорганизованные сельскохозяйственные предприятия, многие из которых либо исчезли, либо были существенно преобразованы. Границы муниципальных образований, которые установлены субъектами Российской Федерации фактически по границам административно-территориального деления, существующего с советских  времен, не учитывают указанные выше реалии, существенные изменения в  распределении экономического потенциала, людских ресурсов и другие изменения  в организации жизнедеятельности  на территориях. Отсутствует синхронность в реализации муниципальной реформы  и других основополагающих реформ, в том числе аграрной. Поэтому  вновь созданные сельские поселения оказались лишенными кадров и самостоятельных источников финансирования и, как следствие, в большинстве своем неэффективными.

Зачастую органы местного самоуправления поселений, осознавая  невозможность решения непосредственно  своих вопросов местного значения, заключают соглашение с органами местного самоуправления муниципальных  районов. И при этом передаются, надо сказать, не только отдельные полномочия по решению какого-то отдельного вопроса  местного значения, но даже и сами вопросы  местного значения. Это также свидетельствует  о том, что перечни вопросов местного значения должны быть подвергнуты некой  ревизии.

Следует признать, что механизм делегирования полномочий между  двумя уровнями муниципальных образований  требует дальнейшей законодательной  регламентации и детализации. Самое  близкое к людям поселенческое  звено местного самоуправления должно получить дополнительные гарантии и  поддержку.

В Российской Федерации построена  современная унифицированная модель территориальной организации местного самоуправления с разными видами муниципальных образований, которая  реализуется в городских и  сельских поселениях, муниципальных  районах, а также в городских  округах и на внутригородских  территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Проведено разграничение полномочий Российской Федерации, ее субъектов  и местного самоуправления – с  одновременной передачей большей  части функций в сфере социально-экономического развития на региональный и местный  уровень, определены финансовая и материальная основа местного самоуправления, а  также единые принципы его функционирования, упорядочено территориальное и  бюджетное устройство.

Вместе с тем, практика реализации Федерального закона №131-ФЗ выявила ряд правовых и других проблем, требующих дальнейшего  совершенствования федерального законодательства и иных решений.

Понятия «система публичной  власти» и «система политической власти» являются частично совпадающими. Их взаимное пересечение определяется интегральной публично-политической властью  национального и международного уровней, а различия характеризуют, во-первых, локальные публично-территориальные  системы (являются неполитическими  публичными формами власти), а во-вторых, внутриорганизационные отношения  политических объединений (относятся  к непубличным организационно-политическим властным явлениям).

Сфера совпадения публичной  и политической власти (общий объект воздействия и содержание отношений) определяется в предметах ведения  государственной власти как особом виде общественной власти, который  имеет специфические признаки. Своего рода антиномией этому подходу является концепция разделения политической и государственной власти.

Например, по мнению Ю.А. Дмитриева, сферой действия первой является гражданское  общества, а второй – «собственно  государство и его органы»¹⁴.

Принимая во внимание эту  довольно распространенную точку зрения, отметим, что в ней отражаются сущностные аспекты относительно новой  конституционно-правовой категории  «гражданское общество». В указанном  смысле подобный подход имеет определенные перспективы развития.

Трудность же состоит в  том, что в данном случае должен меняться весь категориальный аппарат публично-политической сферы жизни, традиционно используемый в науке конституционного права. Известно, что в теории государства  государственная власть рассматривается  как особое политическое (публичное) явление. Это определяет и соответствующее  содержательное наполнение государственно-правовых понятий. Так, государство как правовой институт имеет публично-политическую природу. Поэтому государство должно исследоваться в системе явлений этого ряда и в то же время следует идентифицировать особые свойства государственной власти.

Государственная власть как  определенный вид публичной (политической) власти характеризуется интегральным множеством связей и взаимодействий государства, государственно-территориальных  и иных институционно-территориальных  образований, их органов, народов, граждан, объединений граждан и др., осуществляемых по поводу макро-, мегаполитической стабильности в конкретном обществе и в мире в целом.

Отличительным признаком  государства, определяющим природу  одного из основных элементов его  властного субстрата, является, как  известно, суверенное право и способность  к применению легального принуждения¹⁵. Оно реализуется легитимными государственно-властными институтами, специальными средствами в установленных формах и процедурах.

Таким образом, соотношение  между территориальной организацией местного самоуправления и территориальными основами местного самоуправления состоит  в следующем. Понятие территориальной  организации местного самоуправления является более узким и используется для обозначения сложившейся  системы муниципальных образований  и существующих между ними взаимосвязей, а содержание понятия территориальные  основы местного самоуправления включает в себя не только территориальную  организацию местного самоуправления, но и существующие правила ее определения.

Все институты местного самоуправления тесно взаимосвязаны. Территориальные  основы местного самоуправления, во многом, будучи обусловленными потребностью оптимального осуществления полномочий на определенной территории в зависимости от характера  этих полномочий (компетенционные основы местного самоуправления), в свою очередь повлияли на дальнейшее развитие компетенционных основ, а также правовых, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления.

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную  организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения¹⁶.

Законом предусматривается, что с инициативой об изменении  границ могут выступить как население, так и органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов  Российской Федерации, федеральные  органы власти. Однако в переходный период основным субъектом выдвижения инициативы об изменении границ и  преобразовании муниципальных образований  выступят органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому  необходимо обеспечить открытость принятия решений по вопросам установления и  изменения границ, территорий и статуса  муниципальных образований.

Более того, необходимо разъяснять выдвигаемые инициативы, доводить до сведения граждан возможные последствия  для населения тех мер, которые  предлагаются. Поскольку институт голосования  по вопросу изменения границ и  преобразования муниципальных образований  применяется впервые в федеральном  законодательстве, а этапы его  проведения по времени и основным процедурам соответствуют аналогичным  условиям при проведении местного референдума, необходимо будет широко разъяснить избирателям отличие этого института  от института референдума.

Итак, понятие «муниципальное образование» постепенно трансформируется из прикладного регулярно применяемого понятия в обобщающую видовую  категорию. Оно фактически перестает  использоваться, так как большее  значение в правовом регулировании  и в практической деятельности приобретают  новые, более узкие, но и более  конкретизированные с точки зрения взаимосвязи с другими институтами  местного самоуправления понятия - «поселение», «городской округ», «муниципальный район».

По результатам исследования типов муниципальных образований  выявлены конкретные критерии экономического и инфраструктурного характера, которые могут стать основанием для практики определения типов  конкретных муниципальных образований  и, соответственно, круга решаемых ими  вопросов местного значения. Такими критериями являются: отнесение центрального населенного  пункта к населенным пунктам того или иного значения (подчинения), наличие экономического потенциала; уровень финансовой достаточности; обладание необходимой для решения  вопросов местного значения (но не осуществления  отдельных государственных полномочий) инфраструктурой. В связи с этим в законодательстве или методических документах должен быть закреплен механизм наделения муниципального образования  статусом городского округа или городского поселения, базирующийся на оценке формализованных  критериев, влияющих на решение вопросов местного значения, относящихся к  компетенции соответствующих типов  муниципальных образований.