Муниципальное управление, теоретические аспекты организации местного самоуправления

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

В процессе развития государственно-политической системы на современном этапе особую значимость приобретает реформа местного самоуправления, призванная осуществить реорганизацию властных полномочий и укрепить позиции института местного самоуправления в России. В связи с этим чрезвычайно важная роль отводится развитию муниципальных образований как производственно-территориальных единиц муниципального сектора экономики, первичных звеньев территориальной структуры хозяйства страны.

Современный этап общественного развития характеризуется уникальными особенностями: с одной стороны, широкий размах приобретает процесс глобализации экономических процессов и межотраслевой интеграции, ведущей к экономическим союзам и интеграционным группировкам, контролирующим огромные территории, а с другой – каждый человек, проживающий в определенном населенном пункте, входит в состав местного сообщества, которое отличается от других сообществ не только территорией, но и сложившимися хозяйственными и экономическими связями, составом населения и способом включения населения в процесс общественного воспроизводства. В границах местного сообщества совместными усилиями проживающего на данной территории населения ведется хозяйство в целях удовлетворения как коллективных, так и личных потребностей жителей. Каждая территория образуется и функционирует в соответствии с административно-территориальным устройством, а ее управление осуществляется на основе принципов местного самоуправления. Местное самоуправление призвано не только исполнять установленные законодательством полномочия на соответствующей территории, но и обеспечивать устойчивое социально-экономическое развитие муниципальных образований в целях повышения конкурентоспособности территории, ее инвестиционной привлекательности, повышения качества жизни населения. Переход с одноуровневой на двухуровневую модель местного самоуправления в Российской Федерации предопределил ряд проблем, требующих анализа и изучения, что и подтверждает актуальность избранной темы исследования.

Цель исследования состоит в обосновании необходимости и раскрытии сущности управления устойчивым развитием муниципального образования как социально-экономической системы на современном этапе на примере муниципальных районов.

В соответствии с целью  исследования были поставлены и решены следующие задачи:

– изучить муниципальное образование как сложную социально-экономическую систему;

– раскрыть сущность устойчивого  развития муниципального образования;

– определить объективные  и субъективные факторы, оказывающие воздействие на устойчивое развитие муниципального образования как социально-экономической системы;

– проанализировать систему муниципального самоуправления на примере МО ГО «Город Южно-Сахалинск»;

– предложить пути совершенствования системы местного самоуправления на примере МО «Город Южно-Сахалинск»;

Объект исследования- организация местного самоуправления МО ГО «Город Южно-Сахалинск»

Предмет исследования - совершенствование системы местного самоуправления МО ГО «Город Южно-Сахалинск».

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. Муниципальное образование как социально – экономический феномен

Муниципальное образование  как социально-экономический феномен  рассматривается в отечественной и зарубежной экономической литературе с позиции различных методологических подходов. В рамках общеэкономического подхода, реализующего диалектическое единство целого и части, муниципальное образование представлено в качестве составной части территориальной структуры хозяйства национальной экономики, которая является ее первичным звеном. Как первичное звено оно реализует определенную форму территориальной структуры хозяйства и территориальной организации населения, а также сочетает экономические, социальные, управленческие функции на определенной территории. Будучи первичным звеном территориальной структуры хозяйства страны, муниципальное образование подвергается воздействию изменений, которые претерпевает территориальная структура хозяйства и которые связаны не только с интеграционными процессами в агропромышленной среде, но и с процессами децентрализации территориальной структуры хозяйства. Интеграционные процессы в агропромышленной среде имеют различные формы проявления, в том числе они реализуются и в форме интеграции урбанизированных и неурбанизированных территорий. Экономическими предпосылками такого рода интеграции служат стабильность установившихся хозяйственных связей, развитая производственная и социальная инфраструктура, специализированная направленность. Это дает основание ввести понятие «территориальные формы агропромышленной интеграции», которые существуют наряду с традиционными формами объединения промышленных и аграрных хозяйственных структур. В связи с этим муниципальное образование следует рассматривать в качестве формы агропромышленной интеграции, осуществляемой в рамках общемирового процесса интеграции урбанизированных и неурбанизированных территорий, что закреплено в уточнениях, внесенных в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и определивших формы муниципальных образований¹.

Воспроизводственный подход к анализу муниципальных образований  по сути дополняет приведенный анализ муниципального образования, поскольку  акцентирует внимание на необходимости  включения в процесс расширенного воспроизводства территориальных факторов в условиях интеграции и глобализации экономических процессов. Воспроизводственный подход позволяет анализировать сущность муниципального образования с позиции единства размещения производства и расселения населения на соответствующей территории с целью осуществления производства, распределения обмена и потребления материальных благ и услуг на основе вовлечения местных сырьевых ресурсов, и в первую очередь земли, в экономический оборот. В широком смысле это означает включение в процесс расширенного воспроизводства местных сырьевых, людских, материальных и финансовых ресурсов. Воспроизводственный подход раскрывает объективные предпосылки формирования границ муниципальных образований, расположенных на территориях, включенных в процесс воспроизводства, определяет характер производственно-хозяйственных и экономических связей субъектов хозяйствования, локализованных на соответствующих территориях, характер включения населения в процесс производства, а в целом характеризует систему экономических отношений, складывающихся на территориальном пространстве в процессе воспроизводства и формирования экономической основы муниципальных образований².

Субъект-субъектный подход характеризует муниципальное образование  с позиции его возможности управления территорией на принципах субсидиарности и социальной ответственности субъектов управления. Муниципальное образование выступает одновременно как субъект и объект управления и предстает главным образом как структурированная совокупность субъектов управления, расположенных на определенной территории и объединенных общей целью дальнейшего социально-экономического развития муниципального образования и общими интересами. Субъект управления на территории муниципального образования представлен как властными структурами, так и выразителями интересов местного сообщества, что свидетельствует о демократическом характере управления, о заинтересованности местного населения в управлении территорией, где оно проживает, а также желании и намерении участвовать в благоустройстве территории, в выборе цели и средств социально-экономического развития муниципального образования. Тем самым появляется возможность как организации, так и самоорганизации в рамках локальной территориальной общности, что создает объективные предпосылки для развития местного территориального самоуправления.

Системный подход к анализу  сущности муниципального образования  дает возможность трактовать его  как сложную социально-экономическую  систему, которая локализована на определенной территории и которая является одновременно подсистемой региональной и национальной экономических систем. Анализ элементов, входящих в состав системы, характер их взаимосвязи и взаимодействия позволяют дать авторскую трактовку сущности муниципального образования как сложной по своей структуре системе. Это сложившаяся в определенных территориальных границах социально-экономическая система, предстающая как совокупность взаимодействующих и взаимозависимых элементов, локальность которой по отношению к региональной и национальной экономическим системам определяется государственными органами и органами местного самоуправления. Муниципальное образование как социально-экономическую систему характеризуют общесистемные и специфические свойства:

– целостность как  внутреннее единство и несводимость свойств системы к сумме свойств  составляющих ее элементов;

– интегративность как  свойство системы включать системообразущие элементы, утратившие отдельные индивидуальные свойства, изменение которых приводит к изменению условий функционирования системы в целом;

– многовариантность  как разноплановая организация  элементов системы, которая на практике проявляется через многообразие форм использования вещественных и личных факторов производства и определяется динамикой экономического развития;

– адаптивность как свойство системы постоянно приспосабливаться  к изменениям внешней и внутренней среды;

– изоморфизм как соответствие территориальной структуры хозяйства  муниципального образования территориальной структуре хозяйства региона и национальной структуре хозяйства в целом;

– синергизм – как  объединение финансовых, материальных, людских ресурсов территориальной локальной общности в целях эффективного решения межпоселенческих проблем, вопросов местного значения общими усилиями и получения дополнительного дохода.

К специфическим свойствам  муниципального образования как  экономической системы следует отнести разную степень активности элементов, входящих в состав муниципального образования как социально-экономической системы, что характеризует разную степень их участия в процессе воспроизводства; наличие базовых, опорных элементов в структуре муниципального образования и сопряженных с базовыми промежуточных элементов. Комбинация базовых и небазовых элементов в структуре социально-экономической системы дает возможность выявить локомотивный сектор в составе муниципального образования, создающий основную часть валового муниципального продукта, и отрасли производственной и социальной инфраструктуры, оказывающие содействие предприятиям базовых отраслей, расположенных на данной территории и обеспечивающие население общественными благами и социальными услугами³.

Анализ взаимосвязи  и взаимозависимости элементов  в структуре социально-экономической системы, ее взаимосвязь с региональной и национальной социально-экономическими системами позволяют выявить многоуровневую систему экономических отношений, складывающихся в муниципальном образовании, в том числе имеются в виду отношения собственности, имущественные отношения, а также отношения по поводу включения ресурсов в экономический оборот, а населения в процесс производства.

1.2.Понятие и система местного самоуправления в России

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (п. 2 ст. 3) народ  вправе осуществлять свою власть не только через органы государственной власти и непосредственно, но и через органы местного самоуправления. Тем самым на конституционном уровне впервые закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения. Именно такой подход к содержанию властных полномочий органов местного самоуправления отражает ст. 130 (п. 1) Конституции Российской Федерации: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 г. определяет местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией России самостоятельную деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Под муниципальными образованиями Закон (ст. 1) понимает городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Одновременно закон указывает на основные разновидности субъектов местного самоуправления. Ими могут быть:

— городские и сельские поселения;

— части указанных  поселений (районы городов, микрорайоны, кварталы, улицы и т. п.);

— совокупности поселений, объединяемых общей территорией (районы, уезды, сельские округа — волости, сельсоветы и т. д.)⁴.

Именно эти перечисленные  виды территорий, отличающиеся во многом от официальных, административно-территориальных, образований, призваны способствовать населению в решении многообразных вопросов местного значения. Закон (ст. 1) устанавливает, что к такого рода вопросам относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения соответствующего муниципального образования. Понятно, что подобные вопросы могут быть решены как в рамках городов, районов, населенных пунктов, так и внутри и вне пределов этих территорий, но в складывающихся муниципальных образованиях.