Межбюджетное регулирование на муниципальном уровне

Межбюджетное регулирование на муниципальном уровне 
В рамках реформы федеративных отношений и местного самоуправления разграничены расходные полномочия между типами муниципальных образований и закреплены доходные источники за соответствующими местными бюджетами. 
 
Полномочия органов местного самоуправления поселений, городских округов и муниципальных районов по решению вопросов местного значения осуществляются ими самостоятельно. При этом федеральным законодательством установлен прямой запрет на подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования. 
 
В то же время ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относится выравнивание бюджетной обеспеченности поселений. Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением данного вопроса, как и любого другого вопроса местного значения, исполняются за счет собственных средств местных бюджетов муниципальных районов. В этой связи возникают взаимоотношения между районами и поселениями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. 
 
Для реализации данного полномочия БК РФ предусмотрены следующие бюджетные полномочия муниципального района: 
 
- определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений и предоставление межбюджетных трансфертов; 
 
-установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и (или) законами субъектов РФ в бюджеты муниципальных районов.  
 
Таким образом, выбор соотношения приоритетов между стимулированием местных органов власти поселений к развитию налоговой базы и равномерностью распределения финансовой помощи между поселениями соответствующего района стоит не только перед субъектами РФ, но и перед органами местного самоуправления муниципальных районов в отношении расположенных на их территории поселений.  
 
При определении выбора механизмов межбюджетного регулирования учитывается, что поселения получают финансовую помощь из региональных фондов финансовой поддержки поселений, причем ее объем определяется законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ. Вместе с тем в соответствии с требованиями БК РФ единые нормативы отчислений в бюджеты поселений устанавливаются решением представительного органа муниципального района, которое должно иметь неограниченный срок действия. В связи с этим у районов могут возникнуть объективные основания для пересмотра нормативов отчислений в бюджеты поселений. 
 
Введение новой редакции БК РФ расширило рамки межбюджетного регулирования между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселений. Так, в Бюджетном кодексе РФ ст. 93.3, предусмотрено право муниципальных районов с 1 января 2008 г. предоставлять бюджетам поселений бюджетные кредиты на срок до одного года. Установление данного права, наряду с предоставлением бюджетных кредитов поселениям из бюджета субъекта РФ, было вызвано необходимостью оперативного решения вопросов оказания в течение года дополнительной финансовой помощи поселениям, что при наличии их большого количества в регионах весьма затруднительно. 
 
Основания, условия предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов устанавливаются муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района и принимаемыми в соответствии с ними муниципальными правовыми актами местной администрации муниципального района. 
 
В случае если предоставленные бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается за счет дотаций бюджетам поселений из бюджета муниципального района (в случае передачи муниципальному району полномочия субъекта РФ на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений), а также за счет доходов от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений. С учетом норм данной статьи финансовым органам муниципальных районов необходимо устанавливать в соответствии с общими требованиями, утвержденными приказом Минфина России от 12.11.2007 № 104н, порядок взыскания остатков непогашенных кредитов. 
 
В соответствии со ст. 142 БК РФ финансовая помощь, предоставляемая из местных бюджетов, может быть прдоставлена в следующих формах межбюджетных трансфертов: 

•  
  дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;
•  
  субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
•  
  субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
•  
  иных межбюджетных трансфертов.

 
Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме (ст.135 БК РФ): 

•  
  дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
•  
  субсидий местным бюджетам;
•  
  субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации;
•  
  субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской Федерации;
•  
  иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

 
Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются законами указанных субъектов Российской Федерации. 
 
В статье 136 Бюджетного кодекса РФ приведены основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации:  

1.  
   Муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальным образованиям за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.
2.  
   Муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальным образованиям за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 30 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.
3.  
   В муниципальных образованиях, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальным образованиям за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70 процентов объема собственных доходов местных бюджетов,осуществляются следующие меры:
•  
  подписание соглашений с финансовым органом субъекта Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета;
•  
  представление местной администрацией в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
•  
  проведение не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта Российской Федерации;
•  
  иные меры, установленные федеральными законами.
4.  
   При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, определенных бюджетным законодательством Российской Федерации, а также при нарушении предельных значений, установленныхпунктом 3 статьи 92.1 и статьи 107 БК РФ, финансовые органы субъектов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) соответствующим местным бюджетам до приведения в соответствие с требованиями настоящей статьи положений, обуславливающих условия предоставления межбюджетных трансфертов.

 
БК РФ предусматривается особая форма межбюджетных трансфертов – межбюджетные субсидии (до 1 января 2008 г. – субвенции), перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Порядок предоставления указанных субсидий регулируется ст. 142.3 БК РФ. 
 
Уставом муниципального района и (или) муниципальным правовым актом представительного органа муниципального района устанавливаются цели, порядок расчета, перечисления и использования межбюджетных субсидий.  
 
Размер межбюджетных субсидий утверждается решением представительного органа муниципального района и решениями представительных органов поселений о местных бюджетах. При этом в соответствии с требованиями БК РФ размер субсидии должен быть установлен исходя из единого для всех соответствующих поселений данного муниципального района норматива в расчете на одного жителя либо потребителя муниципальных услуг. 
 
БК РФ уточнен порядок взыскания указанных средств в случае невыполнения органом местного самоуправления поселения решения представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района в части перечисления межбюджетных субсидий в бюджет муниципального района.  
 
Реализация положений БК РФ в части межбюджетного регулирования на муниципальном уровне приводит к образованию больших встречных финансовых потоков между муниципальными районами и поселениями: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и иных межбюджетных трансфертов, в том числе на исполнение отдельных полномочий в соответствии с заключенными соглашениями – со стороны бюджета муниципального района, а также межмуниципальные субсидии бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера и межбюджетных трансфертов на исполнение части полномочий – со стороны бюджета поселений.  
5.3 Методы регулирования межбюджетных отношений 
При недостаточности собственных доходов для сбалансированности бюджетов нижестоящего уровня, с учетом возлагаемых на соответствующие органы власти задач и функций при соблюдении государственных минимальных социальных стандартов органы власти вышестоящего уровня осуществляютперераспределение средств между уровнями бюджетной системы, направленное на выравнивание бюджетных доходов и социально-экономического развития территориальных образований, отстающих по объективным причинам. 
 
Перераспределение средств между уровнями бюджетной системы осуществляется по следующим направлениям: 

1.  
   дотирование нижестоящих бюджетов с учетом бюджетной обеспеченности и по душевому принципу;
2.  
   поддержка социального и экономического развития посредством субвенций и субсидий из фондов развития и субсидий из фондов софинасирования социальных расходов.

 
В случае, когда возникает несоответствие между доходными полномочиями и расходными обязательствами уровней государственной власти и управления, а также неравномерность бюджетной обеспеченности различных регионов одной страны, говорят о наличии горизонтальных и вертикальных дисбалансов.  
 
Вертикальный дисбаланс означает несоответствие расходных обязательств доходным полномочиям того или иного уровня государственной власти и управления.  
 
Горизонтальный дисбаланс выражается в неравномерности размещения по территории страны расходных и доходных факторов, а, следовательно, в неравномерности бюджетной обеспеченности регионов страны. 
 
Региональные различия в социально-экономической ситуации обусловлены факторами объективными (уровень развития региона, его специализация, структура хозяйства и др.) и субъективные (политика властей всех уровней по отношению к региону, предпринимательская активность населения и др.). Одной из ключевых характеристик, иллюстрирующей региональные различия является бюджетная обеспеченность региона.  
 
Она может рассматриваться как бюджетная обеспеченность населения - уровень доходов (расходов) регионального бюджета на душу населения и какбюджетная обеспеченность региональных властей - зависимость бюджета региона от поступлений из вышестоящего уровня бюджетной системы. Последняя, во многом, определяется степенью бюджетной самостоятельности региона.  
 
Бюджетная самостоятельность характеризуется значением 5 расчетных показателей: 
 
- доля прямых поступлений из федерального бюджета в доходах регионального (%); 
 
- доля федеральных дотаций в условно-чистых (без взаимных расчетов) доходах региона (%); 
 
- доля собранных на территории налогов, зачисленных в бюджет региона; 
 
- соотношение собранных на территории налогов, к расходам бюджета региона; 
 
- условный баланс финансовых потоков или разность между поступлениями средств в федеральный бюджет и из него в бюджет региона (руб. на душу населения). 
 
С учетом данного критерия регионы РФ делятся на доноры и реципиенты или дотационные. Регионы-доноры имеют высокую степень бюджетной самостоятельности и, не смотря на то, что примерно 50% налогов отчисляют в федеральный бюджет, свои потребности финансируют только за счет собственных доходов (не финансовой помощи). Регионы-реципиенты имеют низкую степень бюджетной самостоятельности и в их доходах обязательно присутствует финансовая помощь (до 80%), свои потребности финансируют, в основном, за счет поступлений из федерального бюджета. 
 
Существование вертикальных и горизонтальных дисбалансов вызывает необходимость применения органами государственного управления механизмов финансового выравнивания, выделения финансовой помощи нижестоящим бюджетам. 
 
Межбюджетные трансферты — средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ. 
 
Структура межбюджетных трансфертов с учетом разграничения полномочий в РФ представлена на рисунке 11. 
 
Межбюджетные трансферты 
 
Рисунок 11 - Структура межбюджетных трансфертов с учетом разграничения полномочий в РФ 
 
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в форме: 

1.  
   дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

 
Распределяются между субъектами РФ в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют в расходной части федерального бюджета Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ст.131 БК РФ).  
 
Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период определяется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. 
 
Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год; 

2.  
   субсидий бюджетам субъектов.

 
Под субсидиями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. 
 
Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов (ст. 132 БК РФ). В составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов РФ на выравнивание обеспеченности субъектов федерации в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств. 
 
Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, критерии отбора субъектов для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами РФ устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ на срок не менее трех лет; 

3.  
   субвенций бюджетам субъектов РФ.