Государственное и муниципальное управление

 Полномочия органа  государственной власти были  определены Законом как права  и обязанности органа государственной  власти в отношении принятия  правовых актов, а также осуществления  иных государственно-властных действий, а компетенция органа государственной власти определялась как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.

 Закон закрепил  жесткие рамки договорного процесса, установил процедуру подготовки и подписания договоров и соглашений. Для уже заключенных договоров и соглашений Законом был установлен 3-х летний срок приведения в соответствие с его нормами (т.е. до 30 июля 2002 года), однако не было указано, кто несет ответственность за упорядочение договорного процесса, за нарушение указанного срока - федеральные органы власти или органы власти субъектов Федерации, либо и те, и другие на паритетных началах. Также был сохранен исполнительный уклон договорного процесса, участие законодательных (представительных) органов в котором не имело решающего значения.

Однако ключевым моментом в проведении федеративной реформы  по праву можно считать принятие Федерального закона от 6 октября 1999 года 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В законе были конкретизированы положения ст.5, ст.10, ст.11 и ст.72 Конституции Российской Федерации, закреплены принципы деятельности, статус, полномочия и система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, порядок осуществления их полномочий, условия осуществления депутатских полномочий, порядок избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также основы взаимоотношений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с исполнительной ветвью власти субъектов Российской Федерации.

 Тем не менее,  данный закон не смог обеспечить  построение эффективной схемы  разграничения компетенции, в  том числе вследствие излишней  детализации правового регулирования. Закон сохранил неопределенность в вопросе о том, кто осуществляет правовое регулирование осуществления того или иного полномочия, оставив за федеральным законодателем возможность в любой момент расширить перечень собственных полномочий субъектов федерации путем принятия соответствующих норм в отраслевых законах. В то же время большинство полномочий, закрепленных в отраслевых федеральных законах, весьма сложно отнести к какой-либо разновидности (собственные, делегированные, добровольные), а значит и определить - кто несет обязанность по финансированию их осуществления.

 Также в рассматриваемом  законе не был четко решен  главный вопрос - об ответственности  за исполнение и обеспечение  финансирования того или иного  полномочия. Попытки скорректировать  закон соответствующим образом предпринимались неоднократно, процесс внесения поправок продолжается по сей день.

 

 

 

2. Структура муниципального имущества

 

Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закрепляются также Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими законами и нормативными правовыми актами.

Понятие «муниципальная собственность» было введено в Российской Федерации Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР», утратившим силу после введения в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации с 1 января 1995 года.

Согласно статье 215 Гражданского кодекса Российской Федерации, муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Таким образом, субъектами муниципальной собственности являются муниципальные образования.

Управление муниципальной собственностью осуществляется органами местного самоуправления, что не делает их собственниками муниципального имущества.

В соответствии со статьей 215 Гражданского кодекса РФ и статьей 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», права собственника муниципального имущества принадлежат муниципальному образованию. От его имени эти права осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, население непосредственно.

Имущество, находящееся  в собственности муниципального образования, делится на две части. Одна часть муниципального имущества  закрепляется за муниципальными предприятиями  и учреждениями на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления. Другая его часть, т.е. средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет, согласно статье 215 Гражданского кодекса РФ, муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что в состав муниципальной собственности входят:

• средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды;
• имущество органов местного самоуправления;
• муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;
• муниципальные предприятия и организации;
• муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;
• муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;
• муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;
• другое движимое и недвижимое имущество (ст. 29).

Конкретный перечень объектов муниципальной собственности муниципального образования определяется особенностями его социально-экономического развития, размерами территории, а также другими факторами.

Процесс формирования муниципальной  собственности начался после  принятия Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. Порядок ее формирования был установлен постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».² Согласно приложению 3 к данному постановлению Верховного Совета Российской Федерации в муниципальную собственность передавались, во-первых, объекты государственной собственности, расположенные на территории городских и районных Советов. К ним относились: жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении местной администрации, а также жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие вышеназванные объекты; объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, находящиеся в оперативном управлении местной администрации. Во-вторых, в муниципальную собственность передавались объекты государственной собственности, находившиеся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов: предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; оптово-складские мощности; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта. В-третьих, постановление Верховного Совета от 27 декабря 1991 г. предусматривало передачу в муниципальную собственность предприятий розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившихся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий.

В развитие названного выше постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. Президент РФ своим Распоряжением от 18 марта 1992 г. утвердил Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности.³ Указанное Положение установило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности. Муниципальное имущество подлежит пообъектной регистрации в соответствующем реестре муниципальной собственности. Согласно Положению право и обязанность ведения реестра по объектам, переданным в муниципальную собственность, принадлежат комитетам по управлению имуществом городов и районов.

Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»⁴ было установлено, что передача объектов, относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов РФ или федеральную собственность осуществляется с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда.

На формирование муниципальной  собственности существенным образом  влиял и процесс приватизации, на который, однако, органы местного самоуправления (прежде всего небольших районных городов, поселков, сельских населенных пунктов) практически не оказывали какого-либо заметного влияния.

Приватизация государственного и муниципального имущества осуществляется на основе Закона Российской Федерации от 3 июля 1991 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР»⁵, а также Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г.⁶, местных программ приватизации, которые разрабатываются комитетами по управлению имуществом субъектов РФ, а также комитетами по управлению имуществом городов и районов и принимаются соответствующими органами местного самоуправления.

В связи с тем, что  многие приватизируемые государственные  предприятия имеют в своем ведении объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, Президент РФ и Правительство РФ издали ряд нормативных правовых актов, определяющих порядок дальнейшего функционирования этих объектов. К этим актам относятся: Указ Президента Российской Федерации «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий» от 10 января 1993 г.⁷; Указ Президента Российской Федерации «О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» от 28 октября 1994 г.⁸; постановление Совета Министров - Правительства РФ «О финансировании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, передаваемых в ведение местных органов исполнительной власти при приватизации предприятий» от 23 декабря 1993 г.⁹; постановление Правительства РФ «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» от 7 марта 1995 г.¹⁰ На основе данных нормативных актов многие из объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, находящихся ранее в ведении предприятий, перешли в собственность муниципальных образований.

Муниципальная собственность  — одно из обязательных условий  существования самостоятельного муниципального образования. Но вместе с тем, согласно статье 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования на момент вступления в силу Закона не может служить основанием для упразднения или преобразования соответствующего муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования.

 

 

 

 

 

Список литературы

 

1. Конституция Российской Федерации. – М.: Проспект, 1999. – 48 с.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1994. - № 32. – Ст. 3301.
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1995. - № 35. - Ст. 3506.
4. Барциц, И.Н. Договорное регулирование федеративных отношений / И.Н. Барциц // Законодательство. - 2001. - № 6.
5. Садовникова, Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Г.Д. Садовникова. - М.: Юрист, 2005.

 

¹ Садовникова, Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Г.Д. Садовникова. - М.: Юрист, 2005.

² Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1992. - № 3. - Ст. 39.

³ Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 1992. - № 12. - Ст. 697.

⁴ Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - № 52. - Ст. 5071.

⁵ Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 27. - Ст. 927.

⁶ Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1994. - № 1. - Ст. 2.

⁷ Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - № 3. - Ст. 168.

⁸ Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 27. - Ст. 2858.

⁹ Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993.- №52. - Ст. 5091.

¹⁰ Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 11. - Ст. 995.