Анализ законодательных и нормативных актов по проблеме сиротства: обеспечение правового поля социальной инклюзии детей-сирот

Семейный кодекс Российской Федерации⁹ – это правовой документ, который регулирует семейные отношения, а так же определяет формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей. В главе 11 кодекса  под названием «Права несовершеннолетних детей» содержится определение понятия «ребенок» и устанавливаются его основные права, среди которых: жить и воспитываться в семье, общаться с родителями и другими родственниками, права на имущество и др. Закон дает возможность несовершеннолетним самостоятельно обращаться за защитой нарушенных законных интересов в органы опеки и попечительства, а по достижении четырнадцати лет - в суд.

  «Ребенок вправе выражать свое  мнение при решении в семье  любого вопроса, затрагивающего  его интересы, а также быть  заслушанным в ходе любого  судебного или административного  разбирательства» - гласит ст. 57 Семейного  кодекса, и здесь же находится положение о том, что учет мнения ребенка, который достиг десятилетнего возраста, обязателен, но «за исключением случаев, когда это противоречит его интересам». Похожая ситуация присутствует в Постановлении пленума Верховного суда (п. 20), из которой видно, что право ребенка быть выслушанным косвенно ограничивается возможностью органов опеки не рекомендовать суду его заслушивать по причине возможного вреда состоянию ребенка¹⁰. Не совсем понятно, кто и на каком основании наделяется полномочиями в определении того, будут ли пожелания детей приносить им пользу или вред, согласованы они или противоречат их интересам. Таким образом, зачастую экспертное мнение становится преобладающим над правами ребенка участвовать в определении собственной судьбы.

Согласно положениям VI раздела Семейного кодекса под названием «Формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей», защита прав и законных интересов данной категории несовершеннолетних возлагается на органы опеки и попечительства, так же как и определение форм их воспитания. Наиболее распространенным видом жизнеустройства детей–сирот является опека. Устройство ребенка под опеку или попечительство осуществляется с учетом его мнения; назначение опекуна ребенку, достигшему десятилетнего возраста, осуществляется с его согласия. Согласно Федеральному закону «Об опеке и попечительстве»¹¹, соответствующие органы могут назначить попечителя для несовершеннолетнего, которому исполнилось четырнадцать лет, только по его заявлению и с указанием конкретного лица. Если назначение опекуном или попечителем гражданина, указанного родителями либо самим несовершеннолетним, достигшим возраста четырнадцати лет,  противоречит его же интересам, то орган опеки и попечительства принимает акт об отказе в таком назначении (ст. 13). В этой ситуации просматривается очередное противоречие между желанием ребенка и решением, которое в итоге принимают по его вопросу взрослые, в лице соответствующих органов. Ребенок по закону имеет право выражать свое мнение во время решения спорных вопросов опеки над ним (при этом нет указаний относительно его возраста). Возможность реального детского участия в ключевых моментах определения своей судьбы является проявлением уважения к ребенку, его мнению и личности. С точки зрения идеологии социальной инклюзии, самостоятельное принятие решений дает возможность человеку осознать себя как носителя определенных прав и почувствовать ответственность за собственные поступки.

В некоторых случаях, предусмотренных Семейным кодексом, органы опеки и попечительства или суд могут принять решение только с согласия несовершеннолетнего, достигшего возраста десяти лет. Помимо моментов, уже перечисленных выше, это акт усыновления (ст. 132), а также право усыновленного ребенка выражать мнение по поводу изменения своего имени, отчества и фамилии (правда, остается не до конца понятным, почему именно этот возрастной порог является определяющим). В любых ситуациях, связанных с возможностью изменения этих данных (в том, числе, при отмене усыновления), учитывается мнение ребенка, достигшего десятилетнего возраста. Еще один момент – запись усыновителей в книге записей рождений в качестве родителей усыновленного – и в этом случае при принятии решения суд должен поступить аналогично предыдущим ситуациям.

Усыновленный ребенок, достигший возраста четырнадцати лет, имеет право требовать отмены усыновления, причем законом четко определены основания, по которым это может произойти. Кроме того, суд вправе отменить усыновление и «по другим основаниям исходя из интересов ребенка и с учетом мнения ребенка», как гласит ст. 141. Очень важно, чтобы дети знали и понимали, какие возможности для соблюдения их интересов дает закон. Именно процесс самостоятельного принятия решений и делает человека по-настоящему взрослым, ответственным гражданином и активным членом общества, поэтому необходимо понимание и продвижение взрослыми роли ребенка, как активного субъекта собственных прав для успешного осуществления его инклюзии, и, в частности, успешного включения в политическую жизнь общества.

Трансформация работы системы социальной защиты, обусловленная нововведениями в федеральных законодательных актах, выразилась в перераспределении полномочий в этой сфере между федеральным уровнем и региональным. В полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по социальной поддержке наиболее незащищенных категорий населения входит, прежде всего, реализация государственной политики в интересах детей. Это подчеркивает не только определенное направление работы, а именно – от федерального центра к регионам, но и указывает на приоритет решения проблем детства в работе органов государственной власти. Влияние политики правительства усилилось, региональная деятельность осуществляется с безусловной подотчетностью вышестоящим органам. Однако перевод поддержки детей-сирот на уровень региональной исполнительной власти стал заметным толчком для разработки регионального законодательства.

Основная часть  законов, принятых в Ростовской области, по сути, является дополнением федеральной правовой базы. Закон «О социальном обслуживании населения Ростовской области»¹² по своему содержанию и целям очень схож с федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»¹³, в том числе и в вопросах, касающихся социальной поддержки детей. Приоритетность предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации – один из принципов, на которых основывается это обслуживание. На основании своего личного обращения ребенок может получить бесплатную информацию о социальных услугах, а так же, если он находится в опасном положении или трудной жизненной ситуации, быть принятым в соответствующее учреждение.

Согласно областному закону «Об организации опеки и попечительства в Ростовской области»¹⁴ весь спектр вопросов, касающихся опеки и защиты законных интересов несовершеннолетних, находится в компетенции министерства общего и профессионального образования. Как указано в п. 31 ст. 6, в ведении органа управления образованием присутствует такой аспект как «решение вопросов об изменении фамилии и имени несовершеннолетнего». Но, ни в данном пункте, ни во всех остальных нет каких-либо указаний на право ребенка выражать свое мнение и таким образом принимать участие в разрешении ситуаций, которые напрямую касаются его устройства и судьбы. П. 10 гласит о полномочиях органов образования участвовать в рассмотрении судом дел, связанных с нарушением прав и интересов несовершеннолетних, и одним из таких полномочий является выдача суду заключений об обоснованности и соответствии усыновления интересам ребенка. В данной ситуации нет ясности, по каким критериям и кем принимаются решения о том, что этот шаг будет противоречить интересам ребенка или принесет ему пользу. Из этого следует вывод, что, скорее всего мнение специалиста уполномоченного органа станет решающим и преобладающим над желаниями самих детей (о которых, кстати, их не спрашивают).

Закон «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ростовской области»¹⁵ определяет порядок образования в регионе комиссий и осуществления ими мероприятий по профилактике безнадзорности и правонарушений. С точки зрения воплощения правового аспекта идеологии социальной инклюзии для детей, наиболее важными являются положения о деятельности этих органов по защите и восстановлению их прав и законных интересов. В этом направлении, согласно закону, принимается целый комплекс мер: комиссии ведут прием самих несовершеннолетних, рассматривают жалобы и обращения и предпринимают определенные шаги в пределах своей компетенции, в том числе, обращаются в суд. В процессе осуществления полномочий они взаимодействуют с различными общественными, религиозными организациями, средствами массовой информации и заинтересованными лицами по проблемам защиты прав и интересов детей. Немаловажное значение имеет участие комиссий в разработке проектов нормативных правовых актов по данному вопросу, кроме того, именно они утверждают подготовленный органом опеки и попечительства план по защите прав несовершеннолетних, нуждающихся в государственной защите и контролируют его исполнение. Согласно «Областному закону о социальной поддержке детства»¹⁶, комиссия по делам несовершеннолетних является координирующей организацией всей системы защиты прав детей, находящихся в социально-опасном положении. Деятельность органов исполнительной власти Ростовской области, направленная на правовую инклюзию детей-сирот, согласно этому документу, заключается в «реализации мероприятий по защите прав и законных интересов детей» (ст. 5).

Следует отметить, что  в нормативно–правовых актах, принятых на уровне региона (в отличие от федеральных), нет никаких предписаний по поводу того, что с детьми должна проводиться какая–либо работа со стороны органов власти или, к примеру, образовательных учреждений, направленная на повышение их правовой грамотности, а в некоторых законах и вовсе отсутствует указание на возможность проявления ребенком инициативы или просто выражения собственного мнения, а также его самостоятельного обращения в суд.

Таким образом, можно утверждать, что  политический аспект социальной инклюзии довольно противоречиво отражен в российском законодательстве. С одной стороны, в законах неоднократно указывается на необходимость учитывать мнение детей в решении вопросов, касающихся многих сторон их жизнеустройства (причем, это касается, по большей мере, федерального законодательства), а с другой стороны, эта необходимость ограничивается участием органов власти в определении того, будет ли мнение ребенка полезным для него же, или нет.

Прогресс в социальной инклюзии не будет достигнут до тех пор, пока вся власть в принятии решений в отношении судьбоносных для детей вопросов будет принадлежать только взрослым. Необходимо напомнить родителям, детям, всему обществу о необходимости учитывать интересы ребенка и соблюдать его права при принятии всех важных для него решений и, прежде всего, на уровне семьи, в получении образования, воспитании и жизнеустройстве. Но, поднимая вопрос о предоставлении ребенку всех его прав, не стоит думать о создании исключительно "тепличных" условий для его развития, ведь игнорируя вопрос об ответственности и обязанностях несовершеннолетних, можно приучить их к инфантильности, иждивенчеству. Поэтому стоит еще раз вспомнить о важности проведения работы по повышению правовой грамотности детей в полном смысле этого слова – не только научить ребенка пользоваться своими правами, но и нести ответственность за свои поступки.

¹ Статья подготовлена в рамках программы государственной поддержки молодых ученых; грант Президента Российской Федерации МД-1575.2009.6

² Астоянц М.С., Троицкая О.А. Социальная инклюзия детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей как важнейшее направление государственной социальной политики // Сборник "Четвертые Ковалевские чтения. Материалы научно-практической конференции". Часть 1. - Санкт-Петербург, 2009.

³ Астоянц М.С., Троицкая О.А. Правовая база социальной инклюзии детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: успехи и проблемы реализации идей Конвенции ООН «О правах ребенка» в российском законодательстве // Региональная школа управления. Научно-методический журнал ИПК, 2009 № 12.

⁴ Астоянц М.С., Россихина И.Г. Социальная инклюзия: попытка концептуализации и операционализации понятия // Известия Южного федерального университета. Педагогические науки, 2009 г. № 12.

⁵ Конвенция ООН «О правах ребенка» 1989 г.

⁶ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» № 124-ФЗ (1998 г.)

⁷ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» № 122-ФЗ (в редакции от 22 августа 2004 года).

⁸ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» № 120-ФЗ (от 24 июня 1999 года).

⁹ Семейный кодекс РФ № 223-ФЗ (от 29 декабря 1995 года).

¹⁰ Шмидт В.Р. Согласованная политика охраны детства: благое пожелание или достижимая цель (российский и чешский опыт) // Журнал исследований социальной политики. – 2009. – т. 7 № 2  с.155.

¹¹ «Об опеке и попечительстве» № 48-ФЗ (от 24 апреля 2008 года).

¹² «О социальном обслуживании населения Ростовской области» № 185-ЗС (от 22 октября 2004 года).

¹³ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» № 95-ФЗ (от 10 декабря 1995 года).

¹⁴ «Об организации опеки и попечительства в Ростовской области» № 830-ЗС (в ред.от 26.12.07).

¹⁵ «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ростовской области» №  425-ЗС (от 26 декабря 2005 года).

¹⁶ «Областной закон о социальной поддержке детства» № 165-ЗС (от 22 октября 2004 года).