Черные дыры в Российском Законодательстве

непрерывности внесения в государственный  земельный кадастр изменяющихся характеристик земельных участков;

открытости сведений государственного земельного кадастра, за исключением  сведений, отнесенных законодательством  Российской Федерации к категории ограниченного доступа;

сопоставимости и совместимости  сведений государственного земельного кадастра со сведениями, содержащимися  в других государственных и иных кадастрах, реестрах, информационных ресурсах.

 

Государственному кадастровому учету  подлежат земельные участки, расположенные на территории Российской Федерации, независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков. Сведения о земельных участках включают указания на кадастровый номер каждого земельного участка, его местоположение, границы, площадь, категорию земель и разрешенное использование, зарегистрированные вещные права и ограничения (обременения), экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю, качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель (для отдельных категорий земель), наличие объектов недвижимого имущества.

 

Кадастровая оценка земель регламентируется Правилами проведения Государственной  кадастровой оценки земель, утвержденными постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 316. В целях обеспечения эффективных экономических механизмов в сфере управления земельными ресурсами и другим недвижимым имуществом постановлением Правительства РФ от 25 октября 2001 № 745 утверждена целевая программа “Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)”. Это позволит иметь фундаментальный государственный земельный кадастр с высоким уровнем информированности обо всех необходимых характеристиках земель страны и другого недвижимого имущества.

 

Немаловажным вопросом развития и  совершенствования российского  земельного законодательства является экологизация его норм. Требования экологизации правовых предписаний относятся ко всем без исключения отраслям законодательства, однако применительно к земельному законодательству они являются особенно актуальными и насущными, поскольку земля, как отмечается в ст.1 Земельного кодекса РФ, служит основой жизни и деятельности человека, представляет из себя природный ресурс, природный объект, охраняемый в качестве важнейшей составной части природы .

 

Поскольку земля используется в  качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве  и используется в качестве основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, предъявление к ее использованию, охране и соблюдение, применение экологических требований приобретает решающее значение для сохранения самих земельных ресурсов и для сбережения всей окружающей природной среды.

 

В земельном законодательстве России провозглашен приоритет охраны земли  как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в  сельском и лесном хозяйствах перед  использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде. Для дальнейшего развития земельного законодательства на современном этапе важно не только и не столько провозглашение принципа, сколько его наполнение конкретными правовыми требованиями и предписаниями, призванными реализовать провозглашенное в законодательстве.

 

Провозглашение экологического приоритета подкрепляется рядом законодательных норм, развивающих экологические принципы использования и охраны земель. Так, среди целей охраны земель предусматривается использование земель способами, обеспечивающими сохранение экологических систем (ст.12 ЗК РФ).

 

Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований. Внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещаются в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологическим и санитарно-гигиеническим требованиям. Для проведения проверки соответствия почвы экологическим нормативам и требованиям проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования (ст.13 ЗК РФ).

 

В головном акте земельного законодательства - Земельном кодексе России, иных актах земельного законодательства предусматриваются экологические  нормы и требования к использованию земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, к выбору земельных участков для строительства и иных нужд, к землям сельскохозяйственного назначения, землям поселений, к землям промышленности и иного специального назначения. Большая группа норм посвящена землям особо охраняемых природных территорий и объектов.

 

Таким образом, можно констатировать наличие достаточного количества законодательных  норм, посвященных экологической  составляющей земельных отношений. Задачи развития законодательства в этой области видятся в следующем:

Согласовать полностью эти нормы  земельного законодательства с требованиями нового Федерального закона от 10 января 2002 г. “Об охране окружающей среды”.

Обеспечить продолжение и конкретизацию  этих норм в последующих актах земельного законодательства и, особенно, в подзаконных актах, в том числе в актах, изменяющих и дополняющих нормативные правовые акты в связи с принятием Земельного кодекса РФ.

Не ограничиваться провозглашением  правильных деклараций, но регулировать конкретные земельные отношения с конкретными экологическими требованиями, предусматривая установление конкретных прав и обязанностей для участников земельных отношений с санкциями или поощрениями за надлежащее либо ненадлежащие исполнение требований. Иначе говоря, переводить нормы- принципы в нормы-предписания, подкрепляя декларации установлением конкретных правоотношений.

 

Как и в других отраслях российского  законодательства, в земельном законодательстве имеет принципиальное значение осуществление  земельного контроля и привлечение к соответствующим видам ответственности. В Земельном кодексе РФ предусматриваются государственный, производственный, муниципальный и общественный виды земельного контроля. Они обладают весьма специфическими качествами по отношению к этим же видам контроля, но в других сферах общественных отношений.

 

При этом если государственный и  производственный земельный контроль был достаточно разработан ранее  в нормативных правовых актах  различного уровня и широко применялся на практике, то муниципальный и общественный контроль является сравнительно новым для законодательства и заслуживает дальнейшего развития и стимулирования с помощью права.

 

Заслуживают внимания разработка и  принятие нормативных правовых актов  с утверждением положений о муниципальном земельном контроле и об общественном земельном контроле. Целесообразно обсудить вопрос, кто должен их утверждать и насколько они должны быть обязательными или примерными, типовыми для участников земельных отношений. Однако учитывая относительную новизну этих видов контроля, разработка и оглашение таких положений крайне необходимы.

 

Можно использовать опыт общественного  земельного контроля и деятельности земельных общественных инспекций  в 70-х годах в нашей стране, деятельность местных Советов народных депутатов, их исполнительных комитетов и постоянных депутатских комиссий по осуществлению земельного контроля в районах, городах, селах, поселках в 80-х годах . Имеется и может быть использован опыт правового регулирования муниципального и общественного земельного контроля в ряде муниципальных образований субъектов РФ.

 

Используя и развивая традиции государственного земельного контроля, необходимо иметь  в виду, что если ранее он осуществлялся  от имени собственника — суверена — государства в отношении только землепользователей, то в современных условиях государство — гарант прав — суверен должно осуществлять государственный земельный контроль в отношении не только землепользователей, арендаторов, землевладельцев, но и собственников земельных участков со многими вытекающими отсюда последствиями.

 

Отработанный за десятилетия производственный (ведомственный) контроль должен быть переориентирован с прежнего исключительно  внитригосударственного и внутрикооперативно-колхозного на иные формы хозяйственной деятельности и собственности. При всех общих признаках внутрипроизводственного земельного контроля осуществление его внутри негосударственных, немуниципальных организаций имеет немало своих специфических черт, которые должны учитываться при правовом регулировании производственного земельного контроля.

 

С осуществлением земельного контроля тесно связано развитие ответственности  за правонарушения в области охраны и использования земель, которая  завершает звенья правоохранительного  механизма.

 

Наиболее отработанным видом земельной ответственности можно считать возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями постольку, поскольку оно, как и иные формы гражданско-правовой ответственности, опираются на конкретные и подтвержденные многолетней практикой нормы ГК РФ.

 

По нашему мнению, дисциплинарная ответственность должна наступать  во всех случаях совершения работником дисциплинарных проступков в области  использования и охраны земель на основании Трудового кодекса  РФ и уставов, положений о дисциплине, о трудовых обязанностях работников. Если юридическое лицо, где трудится работник, привлечено к административной ответственности, то дисциплинарная ответственность работника, виновного в наложении на юридическое лицо административной ответственности, должна наступать в обязательном порядке. В этом направлении ЗК РФ должен быть исправлен, и законодательство должно развиваться в предложенном смысле.

 

С принятием и вступлением в  силу нового Кодекса об административных правонарушениях РФ и отсутствием  в новом ЗК РФ перечня земельных правонарушений проблемы административной ответственности за земельные правонарушения в основном оказались решенными. В КоАП РФ составы земельных правонарушений охватывают почти все прежние составы ЗК РСФСР 1991 г., а в ряде случаев излагают их в обобщенной форме. Предусматриваются также административные взыскания за нарушение большинства запретов, установленных в ЗК РФ.

 

Проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности  в этой области сводятся к следующему:

не допускать расползания, изобретения новых составов административной ответственности без достаточно обоснованных практикой оснований, в том числе с помощью нормативных правовых актов субъектов РФ,

обеспечить нерасширительное применение и толкование без необходимости норм КоАП РФ, в котором нормы сформулированы достаточно общо и могут позволить достаточно широко применять административное воздействие, требуется обязательная опора при их использовании на требования Земельного кодекса РФ.

 

В УК РФ имеется статья “Порча земли” с значительными санкциями (в том числе с наказанием в виде лишения свободы) за совершение предусмотренного преступления, нужды в ее изменении и дополнении не имеется, поскольку количество возбужденных уголовных дел измеряется десятками, а количество привлеченных к ответственности по ней измеряется единицами. Общественная опасность такого преступления, как порча земли обществом пока не осознана. Проблемы здесь видятся не столько в совершенствовании законодательства, сколько в правоприменении: 1) необходимо обеспечить неотвратимость уголовного наказания за порчу земли, представляющую общественную опасность, 2) надо отличать ее от порчи земли, предусмотренной в КоАП РФ.

 

Контактный телефон:

7 (095) 332-75-82 (раб.)

Боголюбов Сергей Александрович

Жариков Юрий Георгиевич

Галиновская Елена Анатольевна 

Все журналы издательства OPTIM.RU с 1997 по 2000 год на одном CD

 

Здесь вы можете высказать свое мнение об этой статье или обсудить ее содержание с другими читателями. Убедительно  просим воздержаться от обсуждения тем, выходящих за рамки обсуждаемой статьи и от употребления ненормативной лексики.

 

 

 

Ваши предложения  и комментарии мы ожидаем по адресу: audit@optim.ru

Copyright ©  1994-2002 Оптим.ру