Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики

Правовое регулирование служебных  отношений на государственной гражданской  службе: вопросы теории и практики 

 НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ  СЛУЖБЕ:

 ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

Л.А. ЧИКАНОВА

Чиканова Людмила Алексеевна - заместитель заведующего отделом законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Среди задач, которые предполагается решить в процессе проводимой в стране административной реформы, особое место  занимает реформирование государственной  службы. Цель реформирования - кардинальное повышение эффективности государственной  службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создания целостной системы государственной  службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей.

 Достижение поставленной цели  обеспечивается целым комплексом  организационных, финансовых, правовых  мер. В их числе немалую роль  играет правовое регулирование  общественных отношений, связанных  с прохождением государственной  службы. Совершенствование законодательства, регламентирующего служебные отношения  государственных гражданских служащих, напрямую связано с выполнением  задачи кардинального повышения  эффективности государственной  службы. Законодательство о государственной  службе направлено на создание  стимулов к добросовестному и  инициативному выполнению служебных  обязанностей, введение необходимых  ограничений и запретов, установление  адекватного затраченным усилиям  вознаграждения за труд. Эти факторы,  в свою очередь, непосредственно  влияют на результаты профессиональной  деятельности государственных гражданских  служащих и, следовательно, на  осуществление соответствующим  государственным органом возложенных  на него функций.

 В ходе дискуссии о путях  развития и совершенствования  этого законодательства выявились  две основные и принципиально  различные позиции.

 Первая выдвигается и обосновывается  специалистами в области трудового  права. Суть ее в том, что  отношения государственных гражданских  служащих, возникающие в связи  с поступлением на государственную  службу, ее исполнением и прекращением, - это не что иное, как трудовые  отношения. Поэтому, говоря о  совершенствовании правового регулирования  этих отношений, необходимо, применяя  к государственным служащим общие  нормы трудового законодательства, в специальном законе предусмотреть  для них особенности правового  регулирования исходя из специфики  осуществляемой ими служебной  деятельности <*>.

--------------------------------

<*> См., например: Иванов С.А.  Трудовое право переходного периода  // Государство и право. 1994. N 4. С. 57; Куренной А.М., Маврин С.П., Хохлов  Е.Б. Современные проблемы российского  трудового права // Правоведение. 1997. N 2; Иванов С.А., Иванкина Т.В., Куренной  А.М., Маврин С.П., Хохлов Е.Б. Правовое  регулирование отношений в сфере  госслужбы // ЭЖ-Юрист. 2004. N 6. С. 10; и др.

Такой подход соответствует ст. 11 ТК РФ, предусматривающей, что особенности  правового регулирования труда  отдельных категорий работников, в том числе государственных  служащих, устанавливаются ТК РФ и  иными федеральными законами, а также  Конвенцией МОТ от 27 июня 1978 г. N 151 "О  защите права на организацию и  процедурах определения условий  занятости на государственной службе", рассматривающей государственных  служащих как наемных работников. Он был закреплен и в Федеральном  законе от 31 июля 1995 г. "Об основах  государственной службы Российской Федерации" (утратил силу).

 Вторая позиция выдвигается  и обосновывается некоторыми  учеными в области административного  права. В основу этой позиции  положены следующие идеи и  суждения. Государственная служба  как публично-правовой институт  должна представлять собой целостную  систему, основанную на служении  государству в целом, а не  отдельному государственному органу. Отношения на государственной  службе - это отношения долга,  обязанности, верности. Государственно-служебные  отношения в реальной жизни  выступают исключительно как  государственные и административные  правоотношения, отношения службы  и подчинения государственных  служащих исключительно государству  <*>.

--------------------------------

<*> См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С. 2 - 58; Ноздрачев А.Ф. От концепции реформирования государственной службы к новым идеям правового регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации // Модернизация экономики России: итоги и перспективы. М., 2003. С. 184 - 186; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2003. С. 162 - 164; Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003. С. 32 - 62; и др.

Для реализации этих идей, считают  сторонники данной позиции, следует  изменить сам метод регулирования  отношений в сфере государственной  службы - максимально отказаться от диспозитивного метода в пользу императивного <*>. Необходимо постепенно отходить от существующего положения, когда  гражданские служащие фактически рассматриваются  как обычные наемные работники, имеющие лишь особенности правового  статуса <**>. Будущее правовое регулирование  государственной службы, по их мнению, видится не в субсидиарном заимствовании  норм различных отраслей, а в переходе на регулирование исключительно  нормами специального систематизированного административного законодательства. Речь должна идти не о разграничении, а о последовательном вытеснении и, в конечном счете, о полной замене норм трудового права (пока еще регулирующих немалую часть отношений на государственной службе) на нормы административного права. При этом важно, чтобы произошло "очищение" от терминологии, присущей законодательству о труде. Место понятий трудового законодательства должны прочно занять специальные термины, содержащиеся в законе о государственной службе <***>.

--------------------------------

<*> См.: Гришковец А.А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы // Государство и право. 2002. N 12. С. 24.

<**> См.: Концепция развития административного  законодательства // Концепции развития  российского законодательства. М., 2004. С. 457.

<***> См.: Там же. С. 15, 17.

Надо отметить, что в отличие  от "трудовиков" среди ученых в  области административного права  нет единодушия по данному вопросу. Многие из них не разделяют высказанной  позиции и солидарны скорее со специалистами в сфере трудового  права, что в определенной степени  свидетельствует об уязвимости позиции  сторонников идеи о регулировании  служебных отношений исключительно  нормами административного законодательства <*>.

--------------------------------

<*> См., например: Козлов М.Ю.  Административное право в вопросах  и ответах. М.: Юристъ, 2000. С. 25.

Анализ аргументов, высказанных  в пользу регулирования служебных  отношений исключительно нормами  административного права, показал, что, как правило, в их основе лежат  либо чисто идеологические обоснования, либо декларативные суждения. Когда  же делается попытка обосновать высказанные  идеи с позиций теории права или  действующего законодательства, в том  числе трудового, наблюдается явное  противоречие в суждениях, неправильное или неточное толкование соответствующих  правовых норм. Остановимся только на одной из таких позиций, а именно: государственно-служебные отношения  в реальной жизни выступают исключительно  как государственные и административные правоотношения, а поэтому не могут  регулироваться нормами трудового  права. Чем же обосновывается данная позиция?

 А.Ф. Ноздрачев пишет: "Трудовое законодательство как отрасль частного права не соответствует базовым условиям субсидиарного применения по отношению к государственным служащим. Толкование поступления на государственную службу по типу отношений служащих по найму недопустимо, потому что соответствующий государственный орган и назначенное лицо не создают и не намеревались создавать частноправовые отношения. В этих отношениях неприменимо фактическое трудовое правоотношение, потому что отношения в публично-правовой сфере возникают на основе акта субъекта публичного права (в данном случае - о назначении на должность), а не частноправового договора (в данном случае - найма на работу). Назначение на должность определяется законом... Договор при поступлении на государственную службу, конечно, существует. Но его суть исчерпывается согласием гражданина поступить на службу и субъекта публичного права - принять его. С назначением государственного служащего на должность договор вообще не имеет никакого значения, поскольку он обязан всецело подчиняться организационным требованиям соответствующего субъекта публичного права" <*>.

--------------------------------

<*> Ноздрачев А.Ф. Указ. соч. С. 185.

По поводу данного высказывания следует заметить, что трудовое право  не относится в чистом виде к частному праву. Природа трудовых отношений  предполагает их регулирование как  в соответствии с частноправовыми  началами (которые проявляются в  формальном равенстве сторон трудового  договора и свободе труда), так  и на основании публично-правовых начал (проявляющихся, в частности, в подчинении работника трудовому  распорядку, распоряжениям и указаниям  работодателя и др.). Публично-правовые начала проявляются и в защите работника правовыми нормами, гарантирующими ему определенный уровень условий  труда. Это обстоятельство является общепризнанным в науке не только трудового, но и других отраслей права <*>.

--------------------------------

<*> См., например: Курс российского  трудового права / Под ред. С.П.  Маврина, А.С. Пашкова, Е.Б. Хохлова.  Т. 1. СПб., 1996. С. 194 - 197; Дмитриева И.К.  Принципы российского трудового  права. М., 2004. С. 161 - 163; Суханов Е.А.  О проблемах становления и  развития российского частного  права // Цивилистические записки: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 3. Екатеринбург. С. 35 - 36; Белых В.С. О соотношении частного и публичного права в правовом регулировании общественных отношений // Там же. С. 65 - 66; Яковлев В.Ф. О взаимодействии публичного и частного права // Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (23 - 24 апреля 1998 г.). С. 8.

Наличие в правовом статусе государственных  служащих частноправовых и публично-правовых элементов подтверждает тождество  трудовых отношений и служебных  отношений на государственной гражданской  службе. Какая бы роль ни отводилась договору, его наличие уже само по себе привносит в складывающиеся отношения частноправовой элемент, который чужд административному  праву (как праву публичному). Справедливо  отмечают ученые-цивилисты, в частности  М.И. Брагинский и В.В. Витрянский, что наличие между сторонами отношения власти - подчинения вообще исключает в принципе возможность применения не только гражданского законодательства, но и самой конструкции договора как такового. Договор может существовать только между субъектами, которые в данном конкретном случае занимают равное положение. При этом авторы подчеркивают, что индивидуальная свобода, составляющая основу свободы договоров, относительна. Принимая соответствующее решение, граждане и юридические лица должны руководствоваться на этот счет законами, которые, в свою очередь, выступают ограничителем свободы договоров <*>.

--------------------------------

 Монография М.И. Брагинского,  В.В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - М.: Издательство "Статут", 2001 (издание 3-е, стереотипное). <*> См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. М., 1997. С. 18, 126.

Аналогичная позиция высказана  и в литературе по административному  праву, где, в частности, говорится, что административное право регулирует такие общественные отношения, в  рамках которых в принципе исключено  юридическое равенство их участников <*>.

--------------------------------

<*> См.: Учебник административного  права / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 37.

Гражданин, поступая на государственную  службу, выступает именно свободным  и равным субъектом по отношению  к другой стороне. Соглашением сторон определяется должность, на которую  он поступает, и некоторые другие условия. Что касается ограничений, установленных законом, то они относятся  как к гражданскому служащему, так  и другой стороне служебного отношения - представителю нанимателя. Например, без согласия служащего не могут  быть изменены условия, предусмотренные  контрактом, в частности он не может  быть переведен на другую должность  и пр.

 В отношении акта назначения  на должность как основания  возникновения служебного отношения,  наличие которого рассматривается  как доказательство возникновения  у гражданских служащих именно  административных правоотношений, надо отметить следующее. Акт  назначения на должность сам  по себе не является основанием  для возникновения служебного  отношения. Для возникновения  служебного отношения необходимо  наличие как акта назначения  на должность, так и договора (служебного контракта), то есть  необходим сложный юридический  состав. Это прямо предусмотрено  и ТК РФ, и Федеральным законом  от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной  гражданской службе Российской  Федерации" (далее - Закон о  государственной гражданской службе). Согласно ст. 19 ТК РФ трудовые  отношения возникают на основании  трудового договора в результате  назначения или утверждения на  должность в случаях, предусмотренных  законом или иным нормативным  правовым актом. Согласно ст. 13 Закона о государственной гражданской  службе гражданский служащий  осуществляет свою профессиональную  деятельность в соответствии  с актом о назначении на  должность и со служебным контрактом. Причем акт назначения предшествует  заключению служебного контракта,  то есть является фактически  предпосылкой заключения служебного контракта, а не юридическим фактом, порождающим служебное правоотношение.