Этические требования на государственной службе

Принцип ответственности  подчеркивает, что любая административная власть отвечает за негативные последствия принимаемых решений, неисполнение своих должностных обязанностей, за действия, нарушающие права и законные интересы граждан. Государственный служащий, осознающий свою ответственность перед обществом и его гражданами, обладает гражданской совестью, профессиональной честностью, обостренным чувством долга, честью и достоинством, проявляющимися в единстве слова и дела.

С принципом моральной  ответственности связаны такие  понятия, как гражданская совесть, честь, проявляющие в единстве слова и дела. Статистические данные показывают, что лишь 30% государственных служащих определяют этот принцип как наиболее важный.¹

Нормальная работа государственного служащего невозможна, если в основе ее не лежит принцип справедливости, реализующий себя в действенной защите прав граждан, в законном использовании властных полномочий, в удовлетворении социальных ожиданий общества. Любая несправедливость, допускаемая чиновником, дискредитирует не только его, но и власть в целом, наносит ей непоправимый моральный ущерб.

Неуклонное соблюдение государственными служащими принципов  законности, гуманности, беспристрастности, ответственности, справедливости свидетельствует  о нравственном "здоровье" государства. Поэтому они образуют основу этики  государственной службы, обеспечивают ее целостность и эффективность.

В статье 18 Федерального закона Российской Федерации от 27.07.2004 №79 «О государственной гражданской  службе Российской Федерации» даются требования к служебному поведению гражданского служащего. Гражданский служащий обязан:

1) исполнять должностные  обязанности добросовестно, на  высоком профессиональном уровне:

2) исходить из того, что признание, соблюдение и  защита прав и свобод человека  и гражданина определяют смысл  и содержание его профессиональной  служебной деятельности;

3) осуществлять профессиональную  служебную деятельность в рамках  установленной законодательством  Российской Федерации компетенции  государственного органа;

4) не оказывать предпочтение  каким-либо общественным или религиозным  объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;

5) не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо  личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих  добросовестному исполнению должностных  обязанностей;

6) соблюдать ограничения, установленные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами для гражданских служащих;

7) соблюдать нейтральность,  исключающую возможность влияния  на свою профессиональную служебную  деятельность решений политических  партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций;

8) не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство;

9) проявлять корректность  в обращении с гражданами;

10) проявлять уважение  к нравственным обычаям и традициям  народов Российской Федерации;

11) учитывать культурные  и иные особенности различных  этнических и социальных групп,  а также конфессий;

12) способствовать межнациональному  и межконфессиональному согласию;

13) не допускать конфликтных  ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

14) соблюдать установленные  правила публичных выступлений  и предоставления служебной информации.

Глава 2. Может  ли мораль регулироваться правом?

2.1 Особенности процессов изменения государственной службы и этики государственных служащих в России

Как бы мы ни оценивали  современное российское чиновничество, они не инопланетяне, а «срез», «слепок» общества, «болеющий» теми же болезнями, что и последнее. Во-первых, нельзя отделять Россию от мирового сообщества с присущими ему изменениями и тенденциями, ибо в своеобразном, иногда искажённом виде, но эти тенденции имеют место и в нашей стране, и отнюдь не только в годы реформ.

Во-вторых, чиновники  испытывают на себе влияние специфических  проблем российского общества. Сами социальные условия жизнедеятельности, общая нестабильность и неопределённость, неуверенность в перспективе трудовой, служебной деятельности нацеливают преимущественно на краткосрочные цели, достижение материальной стабильности. Вслед за общими прежними ценностями нашего общества, «перестал действовать и прежний неформальный «кодекс административной морали», на смену ему пришёл почти полный моральный вакуум». А ведь 75% современных государственных служащих России – выходцы из старой советской номенклатуры. И мы знаем, насколько трудно было многим людям среднего и старшего возраста адаптироваться к новым условиям.

Также надо учитывать  и обстоятельство, что доминирующий тип чиновника формируется конкретной управленческой ситуацией. В частности, регулярная перетряска структуры государственного аппарата и дестабилизация власти способствуют оттоку лучших кадров, обесценивают профессиональные качества чиновничества, приводят к утрате нормативного контроля над его корпоративным сознанием, разрушают нравственные и поведенческие образцы служения государству. А с учётом того, как у нас происходят кадровые изменения, они зачастую воспринимаются как произвольные и немотивированные, ведут к деморализации персонала, утрате доверия ко всему социальному окружению.

Говоря, например, о профессиональном развитии, надо сказать, что оно не входит в систему главных ценностей  специалистов, при этом большинство из них весьма высоко оценивают свои профессиональные качества (70-80% не сомневаются в своём профессионализме)². Необходимо подчеркнуть, что в структурах государственного управления нет нормальных традиций уважения к знаниям, компетенции, современной административной культуре. Возможности для карьеры по-прежнему предпочтительнее не для профессионала, а для человека со способностью к налаживанию «нужных» связей, гибкому приспособленцу. В должностном продвижении увеличивается роль протекции.

Наиболее подавленно чувствуют себя люди старшего возраста с их низким статусом на рынке управленческого  труда, бесперспективностью карьеры, нестабильностью, угрозой увольнения. Однако эта проблема остаётся практически вне поля зрения кадровых служб. Государство в лице органов управления как бы отторгает эту часть персонала, рассчитывая, очевидно, на то, что простая смена поколений естественно разрешит проблему. Однако такое отношение приводит, понятным образом, к распространению коррупции среди этих людей, так как рассчитывать на государство, государственные органы, в которых они работают, и их поддержку, они больше не могут.

Также надо отметить, что  хотя бюрократия, как и другие слои, неизбежно испытывает все последствия общего падения нравов, мучительного пересмотра базовых ценностей и других последствий общего падения нравов, мучительного пересмотра базовых ценностей и других духовных коллизий нашего времени, «она всё же стоит как бы особняком в данной духовной ситуации. Политическое сознание и этика номенклатуры оказались практически не идеологизированными.

Однако, занятая бюрократией  нравственная лакуна и спасительна, и губительна одновременно. Ведь, с одной стороны, чиновничество застраховано от крайних форм минимизации нравственных требований, чреватых самораспадом личности, не способной выдержать жёсткие технологии модерна и потому пускающейся «во все тяжкие» (пьянство, суицид и пр.). С другой стороны, незыблемость общественного положения государственных чиновников формирует у них ощущение самодостаточности групповых норм и правил поведения как критерия нравственного выбора. Тем самым корпоративные, служебно-ролевые цели выдвигаются в качестве первичных поведенческих принципов и приоритетов этического характера. Это, в итоге, деидеализирует моральные критерии бюрократии, неизбежно ведёт к утрате ею общецивилизационных ценностей и критериев. Такая точка отсчёта оправдывает своеволие чиновников.

Итак, причиной плачевной  ситуации современной Российской этики  государственной службы является резкая перестройка нашего общества в 90-е  гг., что вызвало опять же резкие перестройки на государственной  службе. И те изменения на государственной службе, которые на Западе вызревали и логически развивались десятилетиями, у нас стараются произвести буквально за несколько лет. Всё это вызвало падение нравов чиновников (как и остальной части общества), которое имеет возможность «расцветать» в такой нестабильной ситуации. И если на Западе сращивание этических кодексов политики, государственной службы и бизнеса тоже началось «не вчера», то у нас эти кодексы начали взаимодействовать, ещё не оформившись сами по себе в отдельности. Это ещё больше «давит» на российское чиновничество и «запутывает» того чиновника, который старается жить и работать честно.

Процессы, происходящие в государственной службе, осознаются медленно, а для населения многие изменения оказываются непонятными и мало мотивированными. По этой причине усиливается конфликт между населением и органами государственного и муниципального управления, в частности, отмечается, что появился новый тип конфликта с населением, который связан с чиновником, ощущающим неприязнь со стороны населения к себе даже тогда, когда он ничего ещё не сделал. Эта напряжённость в отношениях исходит со стороны населения, которое, испытывая недоверие к государству, идёт с обращением к государственному служащему, будучи заранее убеждённым, что помощи ему не окажут.

В качестве выходов из складывающихся нравственных коллизий в среде государственной службы и органов местного самоуправления ряд учёных развитых стран видят необходимость отхода от либеральных моделей развития и возвращения как в обществе в целом, так и в государственной службе в частности, к ценностям традиционным: для стран Запада возвращение к республиканским идеалам и ценностям, для стран постсоветского пространства и Восточной Европы – к ценностям неосоциализма.

В современной России в качестве такого решения предлагают разработать и ввести в действие этический кодекс государственного служащего, существующий во многих странах и даже в некоторых субъектах Российской Федерации. Какие доводы можно привести в пользу этого? Это то, что:

• Практически невозможно составить исчерпывающий перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридических документов;
• Многие действия по своей природе не могут регулироваться юридическими нормами, а регулируются неформальными (но от этого не менее действенными) нормами групповой (в данном случае административной) морали, а также индивидуальными нормами нравственности;
• Профессиональная этика государственного служащего обладает своей спецификой, как и любая корпоративная этика. Между тем многие служащие имеют довольно смутное либо искажённое представление об этических нормах, или же относятся к ним с пренебрежением. Те же, кто всерьёз стремится руководствоваться нормами служебной морали, заботится о своей репутации, вынуждены вырабатывать как бы собственную версию этического кодекса путём проб и ошибок. Поэтому важно разработать документ, который задавал бы систему нравственных ориентиров.

В основу кодекса должен быть положен дух «общественного служения». И этот дух уже сам по себе будет служить формой контроля над поведением государственных служащих. Например, принятие присяги о верности принципам этого кодекса перед поступлением на государственную службу, будет предостерегать чиновника от неэтичных поступков если и не всё время его службы, то, во всяком случае, довольно таки длительное время. Известно, что такие символы имеют значительное влияние на поведение человека.

Кодекс, конечно, принять  следует. Полезность этого шага доказана практикой западных стран. Однако не следует видеть в таком кодексе  панацею от всех наших «болезней». Во – первых, необходима общая стабилизация обстановки в стране, разработка и принятие других форм контроля за взаимоотношениями между политикой, бизнесом и государственной службой. Так, следовало бы последовать примеру той же Великобритании или Франции и издать ряд законов, препятствующий «обмену кадрами» между государственной службой и бизнесом (об этом говорилось выше). Во – вторых, принятие кодекса, проработка законодательной базы – лишь частичные меры, применение которых необходимо сочетать с рядом других преобразований.

2.2 Модель Этического кодекса государственного служащего

Среди всех механизмов, способствующих формированию надлежащей нравственности государственной службы, одним из наиболее действенных является специально разработанный, нормативно принятый Этический кодекс государственного служащего (Кодекс административной этики), который является всего лишь моделью, а не официально принятым законопроектом. Подобный кодекс принят в Великобритании, США, Франции, Испании и во многих других странах. В России он не принят до сих пор. Модельность предлагаемого Кодекса заключается, прежде всего, в том, что его основные направления, принципы, содержание конкретных норм, требований, его структура, форма изложения могут служить основой при формировании соответствующих кодексов поведения государственных служащих Российской Федерации, отдельных ее субъектов, государственных структур, органов, ведомств, учреждений.

В Российской Федерации специальный  закон об этических нормах государственных  и муниципальных служащих не принят, однако эти проблемы были учтены в ФЗ от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе», в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 года «Об основных принципах служебного поведения государственных служащих», в Указе Президента РФ от 3 марта 2007 года «О комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов». Кроме того, в форме юридических нормативно-правовых документов нельзя дать исчерпывающий перечень всех норм и правил повседневного поведения служащего, поскольку их нельзя охватить все и далеко не все нормы поведения подлежат административно-правовому регулированию. Этический кодекс — дополнительный и достаточно эффективный инструмент регулирования служебных отношений в профессиональной среде государственных и муниципальных служащих. Этический кодекс государственного и муниципального служащего – это система определенных нравственных стандартов, свод конкретных норм поведения, определенных и сформулированных в рамках административной этики, необходимых для успешной профессиональной деятельности особой социально-профессиональной группы, главная задача которой – обеспечить реализацию государственных функций.