Характеристика государственного управления в дореформенный период в России

 

Министерство  образования Российской Федерации

 

 

ТОМСКИЙ МЕЖВУЗОВСКИЙ ЦЕНТР ДИСТАНЦИОННОГО ОБРАЗОВАНИЯ

 

 

Кафедра государственного и  муниципального управления

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

КУРСОВАЯ РАБОТА

по курсу «Система государственного управления»

на тему:

"Характеристика  государственного управления в  дореформенный период в России"

 

 

 

 

 

Выполнил: ____________,

студент _ курса ______ группы

факультета "Государственное и

муниципальное управление"

 

Научный руководитель:

___________________

 

 

 

 

 

 

 

ТОМСК - 2012

 

ПЛАН

 

ВВЕДЕНИЕ 3

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМЫ  ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ДОРЕФОРМЕННЫЙ  ПЕРИОД 5

1.1. Предпосылки формирования особенностей  государственного управления в  дореформенный период 5

1.2. Характерные черты государственного  управления в дореформенный период 9

ГЛАВА 2. ИССЛЕДОВАНИЕ ПРИЧИН ПРОВЕДЕНИЯ РЕФОРМ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ДОРЕФОРМЕННЫЙ ПЕРИОД 14

2.1. Причины реформирования системы  государственного управления 14

2.2. Процесс совершенствования государственного  управления в России 16

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 18

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 19

 

 

 

 

 

 

 

 

 
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

История России является историческим опытом ее народа, социальной памятью, содержащей информацию о назревавших кризисах в обществе, их предпосылках и путях преодоления.

В настоящее время происходит активный процесс становления российской государственности нового типа, характерной  для современного уровня развития государственного и местного управления.

В настоящее время Российская Федерация претерпевает серьезный кризис, затрагивающий все сферы жизни общества, в том числе и государственное управление.  Кризис российской государственности приобрел затяжной характер. Все более остро среди остальных общественных проблем встает вопрос об ее укреплении и налаживании эффективного и разумного государственного управления. Для преодоления кризисных периодов народы нередко обращаются к своей истории, поскольку они часто дают ответы на сложные государственные вопросы.

Огромное значение для  развития государственности России принадлежит изучению накопленного опыта, как собственного, так и других стран мира. Решающий вклад принадлежит, несомненно, отечественному историческому опыту.

Российское государство существует более тысячи лет, и на протяжении всего этого времени шло активное развитие государственного управления.

Опыт государственного управления в России самобытен. Изучение специфических особенностей исторического опыта в государственном управлении является особо интересным; в XXI столетии осознана острая необходимость в его всестороннем обобщении.

Характерной особенностью для истории российской государственности выступает последовательная смена реформ и контрреформ.

Изучение всей специфики истории государственности России, проводимых и не состоявшихся реформ и контрреформ, развивающейся управленческой культуры способствует не только более глубокому пониманию современных проблем, но и позволяет предусмотреть ближайшее будущее.

Исторический опыт отечественной государственности может дать ключ для понимания процессов, происходящих в стране на современном этапе. Тысячелетний опыт государства является очень весомым аргументом в становлении новой модели исторического процесса и его основной базой.

Таким образом, изучение исторического опыта государственного управления в России, а также места и роли самих управленцев в различные этапы развития отечественной государственности, вместе с освоением методов и способов управления проживающими на территории государства людьми, поможет глубже понять современные проблемы управления государством, начать научную разработку современной обновляющейся российской государственности.

Цель  данной работы – определение и изучение характерных для дореформенного периода особенностей государственного управления в России.

Данная  цель подразумевает выполнение следующих  задач:

1) анализ предпосылок и причин реформирования дореформенной системы государственного управления в России;

2. выявление особенностей государственного управления в данный период.

Предметом исследования в настоящей работе является системы государственного управления. Объектом исследования выступают характерные черты государственного управления в России в дореформенный период.

Теоретическую базу исследования составили труды  некоторых отечественных авторов в области истории государственного управления, а именно Андрианова В. Д., Барциц И. И., Василенко И. А., Омельченко Н. А., Кайль Я. Я., Моисеева В. В. и Холопова В. А.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ДОРЕФОРМЕННЫЙ ПЕРИОД

 

1.1. Предпосылки формирования особенностей  государственного управления в  дореформенный период

 

В устройстве Российской империи не допускалось административно-территориальное деление по национальному признаку, в то же время на ее территории существовали экстерриториальные национальные организации, создаваемые в целях обеспечения единства национального самосознания и целостности национальной культуры различных народов в пределах российского общества¹.

Во времена советского государства принцип автономности территории выступал в качестве базового основания системы административно-территориального деления. При помощи такого подхода советским государством осуществлялся процесс обеспечения целостности страны, а также нейтрализация сепаратистских устремлений некоторых народов, проявившихся в значительно степени в период распада Российской империи в начале ХХ века. В основе подхода к вопросу формирования таких территориальных единиц лежали так называемые «сталинские критерии», устанавливающие размеры численности и особенности расположения народов, способные служить основанием для образования автономии того или иного уровня. При более детальном рассмотрении существующих в те времена критериев, они кажутся лишенными смысла.

Не менее значимой особенностью отечественного государства была огромная территория, затрагивающая различные климатические зоны, обусловившие характерные черты образа жизни  и хозяйственной деятельности населения на различных территориях, что в значительной степени затрудняло процесс управления государством. Уже со времен Московской Руси у центральной власти в государстве не имелось возможности обеспечения надлежащего контроля на всей территории, вследствие чего отдельным регионам была дана высокая степень автономии, что не соответствовало характерной для того периода высокой концентрации полномочий и авторитаризму в управлении. Таким образом, формирование элементов федерализма происходило параллельно экспансионистской и централизаторской политике Ивана III и Ивана IV. Отмечалось наличие таких элементов в управлении времен Киевской Руси, однако причинами их присутствия видятся обстоятельства роста государства, но не его структурные особенности.

В такой ситуации создавалось  противоречие, обусловленное высокой технической независимостью правителей в регионах и в то же время отсутствием у них реальной управленческой автономии, способствующее разрозненности Российского государства и создающее насущную необходимость его преодоления. Российские монархи пытались решить эту проблему путем предельного ограничения технической автономии правителей регионов либо законодательного установления ее рамок. Все эти действия проблему в целом не решили. Во времена Советского Союза целостность управления и ограничение региональной автономности обеспечивалось «руководящей и направляющей» ролью КПСС, установленным законодательно на Конституционном уровне главенством партии над государственными органами. Этим обуславливалось фактические полная подчиненность правительств регионов центральным органам власти при декларативно закрепленной их автономии. В литературе встречается название такой системы отношений «фантомный федерализм».

С крушением советской  власти, обусловленным утратой главенства коммунистической идеологией, прекратил  существование и фантомный федерализм. Советский федерализм исполнял роль «политической ширмы реальных отношений», однако вызывал множественные противоречия, неизбежные при применении данной системы в практическом управлении. Действующая формально федеративная система испытывала такие противоречия, как²:

• национально-территориальные автономии;
• нечеткое распределение полномочий между центром и регионами,
• возможность одностороннего отделения,
• несбалансированность административного состава федерации.

Все эти противоречия послужили причиной коллапса системы, ставшей действующей управляющей системой после лишении власти КПСС. В связи с распадом СССР и нарастанием дезинтеграционных тенденций в РСФСР возникла потребность реформы государственного управления, заключающейся в формировании новых федеративных отношений – первых устойчивых подобных отношений в России (в Российской империи присутствовали лишь отдельные элементы таких отношений, а советский «призрачный» федерализм являлся таковым лишь формально, но не фактически).

В этот период построение федеративной системы управления являлось необходимым  в силу невозможности достижения устойчивости и сбалансированности системы государственной власти в России иным способом. При построении федеративной системы требуется принципиально иное понимание статуса региона в государственной системе. Для реализации задач в системе федеративных отношений регион должен быть эффективной социально-экономической системой. Проблемы взаимодействия центральной и региональной властей послужили причиной коллапсов государственной власти на более ранних этапах развития и способствовали обеспечению единства государства только благодаря применению тоталитарной идеологии вместе с методами силового подавления. Существование демократии в российском государстве может быть достигнуто исключительно на основании устойчивой системы федерализма при условии не изменчивости его ни в сторону распада, ни в сторону централизации.

На начальном этапе развития в 1991 - 1992 годах наблюдалась эволюция российского федерализма в сторону дезинтеграции. В этот период правительства регионов наделялись все большими полномочиями, в то время как у центральных органов власти их становилось все меньше, что объяснялось отсутствием эффективных механизмов обеспечения государственного единства. В 1992 - 1993 годах процесс распада был приостановлен посредством Федеративного договора и Конституции Российской Федерации, ситуация стабилизировалась. Период с 1994 по 1996 годы ознаменовался началом процесса становления демократической модели федеративных отношений в России - дореволюционного федерализма, расцвет которого пришелся на 1997 - 1999 годы. В 2000 - 2004 годах происходит эволюция федерализма от дореволюционного к интеграционному типу, характерными чертами которого являются последовательная концентрация власти в центре и ограничение автономии региональных правительств³.

Высшими органами власти в этот период предпринимались попытки приспособления старой государственной машины к решению новых задач политической, социальной и экономической сфер, действия по направлению создания рыночной экономики и осуществлению реальных шагов в области реформирования системы управления. В наибольшей степени проведенные реформы затронули экономические ведомства. Так в рамках реформ Указом Президента РСФСР от 28 ноября 1991 года были законодательно установлены министерства и ведомства РСФСР, принимающие при упразднении органов управления их имущество, финансовые и другие средства, предприятия, организации и учреждения. В соответствии с Указом Министерство промышленности РСФСР объединило следующие министерства Союза ССР⁴:

• автомобильного и сельскохозяйственного машиностроения;
• авиационной промышленности;
• оборонной промышленности;
• общего машиностроения;
• радиопромышленности;
• судостроительной промышленности;
• электронной промышленности;
• металлургии;
• электротехнической промышленности и приборостроения;
• химической и нефтеперерабатывающей промышленности;

а также государственные комитеты СССР:

• по машиностроению;
• по химии и биотехнологиям;
• легкой промышленности;
• государственную военно-промышленную комиссию СССР.

Согласно Указу, права упразднённых министерств и ведомств СССР переходили к министерствам и ведомствам РСФСР.

В данном Указе содержались нормы, решающие проблемы использования имущества упраздненных министерств и ведомств посредством применения предложений комиссии, которая была сформирована в соответствии с пунктом 4 Постановления Госсовета СССР № ГС-13 «Об упразднении министерств и других центральных органов государственного управления СССР» от 14 ноября 1991 года. Помимо этого осуществлялось проведение реформ, связанных с изменениями в структуре госаппарата, заключающихся в переподчинении некоторых государственных органов (в первую очередь, органов силового назначения) непосредственно главе государства, что обуславливалось неустойчивой политической обстановкой в государстве и было продиктовано необходимостью принятия превентивных мер для недопущения дестабилизации политической ситуации в стране. В рамках этих преобразований был издан Указ Президента РФ «О министерствах Российской Федерации» от 25.02.1992, согласно которому направления деятельности Министерств безопасности, юстиции, внутренних дел и иностранных дел определяются непосредственно главой государства. Вопросы кадров в данных министерствах также относились к компетенции Президента РФ. В качестве предпосылки проведения преобразований, достигаемых посредством введения данного Указа, определялась срочная необходимость решения проблем, связанных с реализацией экономической реформы, недопущении дублирования в работе органов системы государственного управления.