Государственный контроль в управлении

Целесообразным шагом стало бы принятие Правительством РФ Постановления «О единых правилах проведения государственного контроля (надзора)» с указанием видов объектов проверок; требований к объектам проверок, соблюдение которых проверяется; методов (методик) проверок; видов нарушений; видов проверок, которые проводятся привлекаемыми лицами (подведомственными организациями, аккредитованными лицами); карт проверок, системы дистанционного надзора.

Принятие такого постановления позволит оптимизировать требования к объектам проверок; установить единые типовые формы проверок соблюдения установленных требований по основным группам объектов государственного контроля (надзора); исключить дублирующие формы проверки соблюдения установленных требований; привести формы и процедуры проверки установленных требований в соответствие с международными документами.

Происходящие интеграционные процессы и интеграция государств в рамках Союзного государства России и Белоруссии, СНГ, Таможенного союза и ЕврАзЭС, других межгосударственных объединений обусловливают необходимость заключения соглашений, в том числе о порядке осуществления государственного контроля в различных областях экономики и социальной сферы. Так, отдельные вопросы экологического, таможенного, налогового, экспортного контроля, контроля за оборотом наркотиков и других видов контроля регулируются в настоящее время международными соглашениями, модельными законами, решениями глав правительств, межведомственными соглашениями.

В рамках общей тенденции сближения национального и международного права необходимо проводить работу по гармонизации национальных и международных норм в сфере осуществления государственного контроля. При этом следует учитывать неодинаковый юридический характер последних в качестве обязательных, альтернативных, модельных и рекомендательных при формировании российского законодательства о государственном контроле и изменении контрольно-надзорных функций соответствующих министерств, служб и агентств.

Проблемы государственного контроля и надзора всегда считались важнейшим направлением научных исследований в области административного права87. Особого внимания требуют вопросы формирования новых теоретических основ государственного контроля и надзора, адекватных современным политическим, экономическим и социальным реалиям и нацеленных на обеспечение устойчивого развития национальной экономики; определения природы и системы полномочий контрольно-надзорных органов; установления современных форм координации контрольно-надзорной деятельности в целях использования заложенных в контрольно-надзорной функции возможностей для совершенствования государственного управления.

Основное внимание необходимо сконцентрировать на том, чтобы:

научно обосновать общие принципы, современные цели и задачи осуществления государственного контроля в системе публичной власти и осуществления административного надзора со стороны публичной власти в отношении неподчиненных граждан и организаций;

обосновать пределы вмешательства субъектов государственного контроля и административного надзора в дела подконтрольных (поднадзорных) органов и лиц;

разработать принципы и механизмы установления научно обоснованных обязательных требований, которым должны соответствовать объекты контроля (надзора);

разработать систему прав, обязанностей, запретов, ограничений и требований к служебному поведению должностных лиц, осуществляющих государственный контроль (надзор), исходя из требований, предъявляемых к государственным служащим правоохранительной службы;

выработать критерии оценки эффективности государственного контроля (надзора) и определить механизмы стимулирования субъектов государственного контроля (надзора);

разработать положения об организации контрольного процесса в целях формирования единой системы контрольной деятельности, которой должны соответствовать все разнообразные конкретные виды контроля;

создать унифицированные стандарты осуществления государственного контроля (по аналогии с аудиторской деятельностью) в целях повышения качества государственного контроля и обеспечения защиты интересов подконтрольных субъектов;

обосновать формализацию такой важной части контрольного процесса, как использование информационных ресурсов, принимая во внимание, что информация составляет основную цель контроля, основной инструмент и конечный продукт контрольной деятельности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, в заключение работы содержатся следующие выводы по выпускному квалификационному исследованию и предложения по совершенствованию законодательства:

Контроль в сфере исполнительной власти предусматривает две взаимодействующие подсистемы: субъекты контроля и объекты контроля, то есть контролирующая и контролируемая подсистемы.

К полномочиям контролирующих органов, осуществляющих государственный контроль в сфере исполнительной власти, можно отнести такие полномочия как: разработка и реализация единой государственной политики в области государственного контроля в соответствующих сферах деятельности; организация и осуществление федерального государственного контроля в соответствующих сферах деятельности; принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении федерального государственного контроля; организация и проведение мониторинга эффективности федерального государственного контроля в соответствующих сферах деятельности.

Контролируемая подсистема органов исполнительной власти включает в себя Правительство Российской Федерации, федеральные и региональные органы исполнительной власти.

Сущность и особенности контроля в сфере исполнительной власти, прежде всего, определяются тем, что его объектом будет являться система отношений исполнительной власти. Эти отношения образуют область государственного управления, в рамках которой органы исполнительной власти реализуют задачи, определенные законодательством Российской Федерации в пределах своей компетенции.

Однако наделение полномочиями отдельных органов по осуществлению мер по обеспечению законности является недостаточным, в государственном управлении должны существовать также и различные гарантии. Одной из таких гарантий сегодня является принятый в Российской Федерации Федеральный закон "О противодействии коррупции". В ст. 3 данного нормативного правового акта законность названа в качестве принципа, на котором основывается осуществление противодействия коррупции в Российской Федерации. Средствами противодействия коррупции должны стать развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации, а также координация деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Таким образом, значение законности в сфере государственного управления заключается в ее обязательности для всех элементов данного механизма, что обеспечивает единообразное применение норм права и является объективным условием эффективности управления. Поэтому законность будет являться способом обеспечения эффективного функционирования механизма государственного управления. Помимо этого, качество государственного управления будет зависеть от единства и согласованности реализации политики по управлению социальными процессами, соподчиненности властной воли участников всех уровней управленческих отношений, а также публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Законность также является способом защиты дисциплины, так как основные требования дисциплины оформляются в виде норм, содержащихся в правовых актах, поэтому роль и задача законности состоят в том, чтобы поддерживать, укреплять дисциплину. Обязанность подчинения существующим правилам позволит обеспечить единство и согласованность элементов всей системы управления. Законность, являясь одним из принципов государственного управления, и в зависимости от того, насколько органы государственной власти придерживаются в своей деятельности этого принципа, определяет отношение граждан к государственной власти в обществе.

Введение государственного управления создается и осуществляется с целью организации общественной системы, поэтому оно нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления. Данный механизм должен функционировать в рамках закона, который определяет процедуру реализации управленческих решений. Отсюда в понятие законности необходимо включать, помимо вопросов исполнения закона, наличие необходимых процедур для его исполнения.

В юридической науке до настоящего времени не существует строгого толкования и единой точки зрения на место и роль контроля и надзора в государственном регулирующем механизме, что затрудняет правоприменение в рассматриваемой сфере деятельности государства. А причиной отсутствия научного единообразия по вопросу соотношения контроля и надзора можно назвать многоаспектность исследуемых понятий, сопоставление которых приводит к не вполне корректным выводам об их соотношении, а также отсутствие в действующем законодательстве определенности в вопросе правового содержания указанных понятий.

Для выхода из сложившейся ситуации необходима унификация подходов и терминологии, выработанных как в науке, так и в законодательстве для определения контроля и надзора. Для этого следует произвести оценку действующего законодательства на предмет выявления пробелов, противоречий, которые создают препятствия на пути осуществления государственными органами контрольно-надзорной деятельности.

Выделению контрольной ветви государственной власти в качестве самостоятельной ветви в современной России мешает то, что практически все государственные органы обладают теми или иными контрольными полномочиями. Осуществление власти происходит в том числе и посредством контроля. Органы государства в рамках каждой ветви власти реализуют определенные контрольные или надзорные полномочия. Следовательно, для выделения самостоятельной ветви контрольной государственной власти потребуется некоторое перераспределение контрольных полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти.

В русле поставленной проблемы наполняемости контрольной ветви власти, несомненно, интересен вопрос о том, можно ли отнести новые контрольные органы местного самоуправлении к этой самой контрольной ветви власти.

С появлением специального контрольного органа муниципальной власти в 2003 г. актуализировался вопрос о контрольных функциях органов местного самоуправления. Однако вопрос о контрольном органе местного самоуправления широко исследуемым назвать не представляется возможным.

Целями контрольного органа муниципального образования согласно ФЗ 2003 г. являются контроль за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Актами, регулирующими статус контрольного органа местного самоуправления, происходит расширение сфер контроля: наделение контрольного органа задачами по контролю и организации контроля; не только в рамках бюджета, но и общий контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления актам муниципального уровня; определение эффективности и целесообразности использования муниципального имущества; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов бюджета. В некоторых случаях муниципальные акты о статусе контрольных органов наделяют этот орган помимо контрольных функций иными полномочиями: экспертно-аналитическими и информационными полномочиями.

Таким образом, идея существования в России контрольной ветви не только произнесена, предпринимаются попытки структурировать ее. Предлагается состав органов, описаны их функции, определяется место контрольной ветви в системе современной государственной власти России. Уместно было бы предположить, что высказываемые идеи о выделении контрольной власти нашли отражение в закреплении на муниципальном уровне специального, самостоятельного контрольного органа местного самоуправления.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации : нпринята на всенарод. голосовании 12 дек. 1993 г. [в ред федер. конст. закона от 30 дек. 2008 № 6-ФКЗ] // Российская газета. – 1993. – № 7.
2. Кодекс РФ об административных правонарушениях // СЗ РФ. – 2002. - № 1.,; СЗ РФ. – 2002. - № 44. – Ст.4244. 
3. Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 29.12.2012) "О противодействии коррупции" // Собрание законодательства РФ. – 2008. - N 52 (ч. 1). - Ст. 6228
4. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2005.
5. Акопов Л.В. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые проблемы): Дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2002.
6. Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы): Учебное пособие. М.: Экономика, 2000.
7. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Зерцало-М, 2003.
8. Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2004
9. Административная реформа в субъектах Российской Федерации: Науч.-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2008.
10. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2007.
11. Байтин М.И. Вопросы общей теории государства и права. Саратов. 2006.
12. Воронов В. За чем следит государево око // Президентский контроль. 2002. N 6.
13. Васильева С.В. Конституционно-правовой статус политической оппозиции. М., 2010. С. 67.
14. Гегель Г.В.Ф. Философия права. М.: Мысль; 1990. Параграф 295.
15. Гегель Г.В.Ф. Политические произведения. М., 1978.
16. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юрид. лит., 1987.
17. Государственный контроль как вид социального управления / Баранов М.Л. // Административное и муниципальное право. - 2011. - N 7
18. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000.
19. Гулиев В.Е., Колесников А.В. Отчужденное государство. М., 1998.
20. Завалунов А.З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 24.
21. Дорофеев Н. Нормативно-правовая база создана. Что покажет практика ее реализации? // Парламентская газета. 26.11.2010. С. 23.
22. Ерицян А.В. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности (теоретический аспект) // Государство и право. 2002. N 2.
23. Кабышев В.Т. Прямое народовластие в советском государстве. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1974.
24. Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность / Под ред. проф. Н.И. Матузова. Саратов, 1989.
25. Керимов Д.А. и др. Демократизация советского общества. М.: Мысль, 1989.
26. Корельский В.М. Власть, демократия, перестройка. М.: Мысль, 1990.
27. Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. М., 2000.
28. К вопросу о системе административно-правовых методов государственного управления / Чуряев А.В. // Административное и муниципальное право. – 2011. - N 11
29. Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М.: Юристъ, 2005.
30. Левакин И.В. Современная российская государственность: проблемы переходного периода // Государство и право. 2003. N 1.
31. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974.
32. Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009.
33. Мельгунов В.Д. Административно-правовое регулирование и административно-правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности. М.: Волтерс Клувер, 2008.
34. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М.: Норма, 2004.
35. Нечкина М.В. Декабристы. М.: Наука, 1983.
36. Носков Б.П. Реформирование административного законодательства (теоретико-методологический аспект). М.: Юрист, 2002.
37. Овчарова Е.В. Российское административное право: Учебно-методическое пособие. М.: Статут, 2007.
38. Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. СПб.: Юридический центр Пресс, 2005.
39. О некоторых вопросах понятия законности в государственном управлении / Шевелева А.А. // Государственная власть и местное самоуправление. – 2011. - N 12.
40. Организационно-правовые факторы, способствующие проявлению коррупции в системе исполнительной власти / Зеленов М.Ф. // Административное право и процесс. - 2012, N 3
41. О некоторых вопросах понятия законности в государственном управлении / Шевелева А.А. // Государственная власть и местное самоуправление. – 2011. - N 12
42. Правоохранительные органы административной юрисдикции / Гулягин А.Ю. // Российский следователь. - 2011. - N 19
43. Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре, или Принципы политического права. М.: Государственное соц.-экон. изд-во, 1938.
44. Савостин А.А. Методы административно-правового регулирования общественных отношений: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006.
45. Соотношение контроля и надзора в российской правовой системе / Погодина Н.А., Карелин К.В. // Российская юстиция. – 2012. - N 3
46. Теория государства и права: Учебник / Под ред. А.С. Пиголкина и Ю.А. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Высшее образование; Юрайт-издат, 2009.
47. Тихомиров. Ю. Закон - основа стратегии // Президентский контроль. 2002. N 8.
48. Четвернин В.А. Введение в курс общей теории права и государства: Учебное пособие. М.: Институт государства и права РАН, 2003.
49. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Журнал российского права. 2009. N 7.
50. Шамарин Э.В. Государственно-правовые взгляды предшественников научного социализма в России. Киев: Изд-во Киевского ун-та, 1973.
51. Шамхалов Ф. Теория государственного управления. М.: Экономика, 2002.
52. Шапсугов Д.Ю. Теория права и государства. Ростов н/Д, 2001. Ч. II.
53. Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981.
54. Юсупов В.А. Право и советское государственное управление (административно-правовой аспект проблемы). Казань: Изд-во Казанского ун-та, 1976.
55. Яблонская А.Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.