Физические лица как субъекты административного права

Во всех указанных  случаях авторы неоправданно сужают понятие процессуальных гарантий, полагая, что они регулируют правоотношения лишь с участниками процесса. Но процессуальные гарантии служат своего рода защитой от необоснованного привлечения к юридической ответственности (так, например, законодательное закрепление поводов и оснований для возбуждения дела, оснований для подозрения в совершении правонарушения и т. д.).

Однако следует  согласиться со всеми высказанными точками зрения в том, что понятие  процессуальных гарантий значительно  шире понятия процессуального права гражданина. Вместе с тем процессуальные гарантии и процессуальные права граждан участников процесса – взаимосвязанные элементы единой системы, в основе которой лежат конституционные принципы и нормы Конституции РФ об отношениях государства и личности.

Вопрос о  понятии юридических гарантий прав граждан в специальной литературе рассматривался многими видными учеными. Содержание юридических гарантий ими трактовалось не всегда одинаково. Некоторые авторы сводят их лишь к судебной защите прав граждан, а также постоянному контролю над деятельностью всех звеньев государственного аппарата с привлечением к этому самих масс, либо к законодательству об охране прав граждан, либо просто к правовым нормам.

А. И. Лепешкин включил в содержание юридических  гарантий не только правовые нормы, но и различного рода государственные  учреждения, органы государства, на которые возложена обязанность обеспечивать реализацию прав и свобод. Таким образом, речь уже идет о системе государственно-правовых средств. Л. Д. Воеводин к содержанию юридических гарантий отнес и условия, в которых осуществляется право, и средства, т. е. правовой механизм, при помощи которого гражданин обеспечивает реализацию или защиту права.

В. Е. Гулиев и  Ф. М. Рудинский добавляют, что в  отдельных случаях в качестве юридических гарантий прав могут выступать отраслевые и межотраслевые правовые принципы (например принцип презумпции невиновности). Наиболее полное определение юридическим гарантиям субъективных прав дал Н. И. Матузов: «Под юридическими гарантиями понимается весь комплекс государственно-правовых средств обеспечения прав граждан, правовые формы и способы их защиты». Среди юридических (правовых) гарантий Н. И. Матузов выделяет: прокурорский надзор; судебную защиту; правоохранительную деятельность органов государственной власти и управления; институт жалоб и заявлений граждан⁴.

Такого же мнения придерживается и Е. В. Додин, считая, что принцип обеспечения прав «реализуется посредством установления как материальных и процессуальных гарантий, так и надзора за ведением административного дела (в широком смысле) со стороны прокурора и контроля со стороны уполномоченных органов». Процессуальные же гарантии «устанавливают целый ряд обязательных для правоприменяющих органов правил».

Вместе с  тем как юридические гарантии защищают не только субъективные права  граждан в сфере государственного управления, так и нормы административного права устанавливают не только административно-правовые гарантии этих прав.

О гарантированности  прав граждан можно говорить в  том случае, если каждому праву  будет соответствовать законодательно закрепленная соответствующая обязанность правоприменителя, подкрепленная ответственностью за ее невыполнение. В этом аспекте можно дополнить А. Л. Цыпкина, определив, что случаи, когда в законодательстве обе части совокупности прав и гарантий существуют в тесном взаимодействии друг с другом, представляют собой наиболее действенные возможности достижения задач, определенных законодательством РФ. И здесь кроется один из основных принципов нормотворческой деятельности.

Нельзя не согласиться с Н. И. Матузовым, который, показывая основные пути дальнейшего развития и укрепления правовой системы общества, уделяет самое пристальное внимание «продолжению процесса совершенствования действующего законодательства, а следовательно, права с учетом нового этапа развития общественных отношений; последовательной интенсификации правовой системы; повышению эффективности правореализации, всех его форм, методов и направлений, где критерием эффективности будет являться достижение тех целей, на которые рассчитывал законодатель». Но при осуществлении законодательной деятельности было бы целесообразным презюмировать основные субъективные права граждан.

В юридической  литературе отмечалось, что «осуществление ряда субъективных прав и свобод невозможно вне процессуальной формы, которая выступает как одна из юридических гарантий прав личности». Н. В. Витрук выделяет две процессуальные формы реализации субъективных прав: инициативную (субъект сам определяет порядок реализации) и процессуально-процедурную (порядок реализации предусматривает закон). Субъективные права граждан осуществляются только в процессуально-процедурной форме.

В административном праве выделяется три вида административно-правового  статуса граждан: общий для всех административно-правовой статус гражданина, специальный статус определенных групп граждан и индивидуальный статус конкретных лиц.

В содержание общего административно-правового  статуса гражданина входят лишь общие для всех субъективные права и обязанности и не включаются многочисленные и разнообразные права и обязанности, которые постоянно возникают и прекращаются у субъектов в зависимости от выполнения ими тех или иных профессиональных функций, общественного положения, характера правоотношений, в которые они вступают, других обстоятельств. Основные права и обязанности граждан, определяющие его общий административно-правовой статус, содержатся в главе 2 Конституции РФ, но, кроме того, они могут содержаться и в Законах РФ. К числу прав этой группы относятся следующие права: на участие в государственном управлении; личные и имущественные права и свободы; на получение содействия аппарата управления в реализации прав и законных интересов и др. Общими являются обязанности: соблюдать законность; оказывать содействие аппарату управления (в установленных законодательством случаях) и т. д.

Специальный административно-правовой статус граждан характерен для определенных групп граждан и закрепляет особенность их правового положения в сфере государственного управления.    Д. Н. Бахрах выделяет четыре основных признака, по которым классифицируются все группы граждан, имеющих специальный административно-правовой статус: 1) члены административных коллективов;  2) субъекты административной опеки; 3) жители территорий с особым административно-правовым режимом; 4) субъекты разрешительной системы.

Под членами  административного коллектива понимаются граждане, состоящие в устойчивых правовых отношениях с каким-либо административным коллективом (учебным заведением, государственным органом, местом отбывания наказания в виде лишения свободы и т. д.). Специальное правовое положение этих граждан и обусловливается необходимостью иметь дополнительные права и обязанности, связанные с членством в данном административном коллективе. Возникают такие специальные права и обязанности у граждан с момента принятия их в члены административного коллектива и прекращаются с момента прекращения этого членства.

Под административным коллективом в данном случае следует  понимать любой организованный коллектив  людей, чья внутренняя организационная  структура в той или иной юридической форме признана государством.

Под субъектами административной опеки понимаются лица, нуждающиеся в защите государства  в связи с некоторыми демографическими неблагоприятными факторами, техническими и экологическими катастрофами и  т. д. Не следует путать административную опеку с социальной (выплата пенсий). Субъекты административной опеки имеют специальное правовое положение в обществе ввиду того, что государство признало необходимость их дополнительной защиты.

Вместе с  тем надо отметить слабую теоретическую  разработку в административном праве содержания термина «административная опека» и ее отличия от опеки социальной. Исследования ученых-административистов в этой области внесли бы сегодня большой вклад в науку.

Жители территорий с особым административно-правовым режимом имеют специальный административно-правовой статус по территориальному признаку. Этот специальный статус определяется особенностями правового положения той или иной территории (зоны). Особый административно-правовой режим могут иметь следующие территории: приграничные зоны; закрытые города; заповедники, заказники; территории, на которых введено чрезвычайное положение; карантинные территории; свободные экономические зоны и т. д.

Как правило, особый правовой режим этих территорий заключается в ужесточении правового режима (за исключением свободных экономических зон).

В названии этой категории граждан, имеющих специальный  административно-правовой статус, имеется термин «жители». По нашему мнению, даже оговорка о постоянных и временных жителях территории не охватывает всех носителей комплекса специальных прав и свобод по данному признаку. Более правильным было бы распространить этот признак не только на жителей, но и на лиц, находящихся на территориях с особым административно-правовым режимом, так как на них также распространяются особые права и обязанности, необходимые для поддержания особого правового режима этой территории.

Для понимания  специального административно-правового  статуса субъектов разрешительной системы необходимо определиться с понятием «разрешительная система». Под разрешительной системой обычно понимается форма административной деятельности милиции как способ охраны общественного порядка и безопасности. Но это понимание в «узком» смысле слова. Под разрешительной системой в нашем случае следует понимать совокупность правил и саму деятельность, осуществляемую в определенном порядке, предполагающем получение разрешений на ее осуществление. Носителями комплекса специальных прав и свобод по данному признаку будут являться граждане, уже получившие такие разрешения (на управление транспортным средством, ношение и хранение огнестрельного оружия и т. д.) Рассматриваемый вид статуса призван обеспечить гражданам нормальную реализацию своих прав и обеспечить при этом должную общественную безопасность путем исполнения ими специальных обязанностей.

Очевидно, что  каждая из этих четырех родовых общностей  состоит из множества видовых категорий граждан, обладающих комплексом специальных прав и обязанностей, предоставленных им нормами административного права.

Наряду с  общим и специальным административно-правовым статусом каждый гражданин обладает и статусом индивидуальным. Поскольку индивидуальные права и обязанности в содержание правового статуса не входят, можно сделать вывод о том, что индивидуальный административно-правовой статус определяется комплексом общих прав и обязанностей и тех специальных прав и обязанностей, носителем которых является конкретный человек (индивид).

Как неповторимы  отпечатки пальцев каждого человека, так неповторим его индивидуальный административно-правовой статус в силу того, что поведение регулирует большой круг норм административного права, и каждый имеет множество различных прав и обязанностей в сфере государственного управления.

2. Понятие и признаки административных правонарушений

Статья 2.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях определяет его следующим образом: «Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое установлена административная ответственность»⁵.

То есть существуют определенные специфические (управленческие) отношения, которые охраняются административно-правовыми  нормами, и за их нарушение могут  привлекаться к административной ответственности  как физические, так и юридические  лица.

При этом существуют и  формальные составы правонарушений, когда вред от совершения административное правонарушения не наступил реально, но лицо, нарушившее административную норму, может быть привлечено к административной ответственности. К таким случаям относится ряд формальных составов, закрепленных в главе 12. Административные правонарушения в области дорожного движения, так как нарушение некоторых норм серьезно повышает вероятность совершения дорожно-транспортного происшествия и, как следствие, повышается вероятность наступления факта вредоносности для личности и общества в целом.

Важная новация определена в ст. 1.1., что законодательство об административных правонарушениях  состоит из Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях, и что ранее предусмотренная многими федеральными законами административная ответственность определяется теперь только в соответствии с настоящим Кодексом и законами субъектов РФ⁶.

Для административного правонарушения характерны следующие признаки: антиобщественность, противоправность, виновность, наказуемость⁷.

Законодатель при определении  в ст. 2.1 КоАП административного правонарушения в числе его признаков не называет общественную опасность, в отличие от понятия преступления.

Однако его вредность  констатирована большинством диспозиций норм, составляющих содержание названного Кодекса.

Тем не менее, дискуссия об общественной опасности административных правонарушений в теории административного права продолжается. Так, в юридической литературе высказывается мнение, согласно которому общественная опасность деяния присуща только преступлениям, а административный проступок характеризуется лишь «вредоносностью». Но административным правонарушениям присуща не просто вредность или вредоносность, а именно общественная опасность, как материальный признак любого правонарушения⁸.