Административное судопроизводство в России

Административное  судопроизводство в России.

В течение развития Российского государства неоднократно возникал вопрос о реформировании существующего судоустройства, формировании в качестве самостоятельной отрасли права и юридической науки административного процессуального права. Идея создания административной юстиции в России берет свое начало с 60-х гг. XIX в. Однако за 150 лет она так и не получила ни последовательного теоретического обоснования, ни практического воплощения. В России нет ни административных судов, ни административного судопроизводства.

К идее создания в Российской Федерации административных судов вновь вернулся Владимир Владимирович Путин, озвучив её в проекте предвыборной программы. В.В. Путин предложил создать административные суды, которые будут рассматривать претензии россиян к государству. "Мы упростим рассмотрение претензий граждан к государству, создадим для этого административные суды. Мы обеспечим подотчетность власти обществу, для которого она работает", — отмечается в проекте предвыборной программы Путина. По его мнению, такие суды будут гарантом "подотчетности власти обществу".¹

Как известно сторонником  идеи создания административных судов также является глава Верховного Суда России Вячеслав Михайлович Лебедев. Он на конференции в честь 20-летия конституционного суда в России отмечал, что необходимо ввести специальный административный кодекс, в котором будет установлена процедура возбуждения и рассмотрения всех дел, возникающих из публичных правоотношений.

Впрочем, высказанная идея, далеко не новая. В том или ином виде о необходимости введения административных судов в России говорят уже около 20 лет, приводя в пример зарубежные аналоги. Дело в том, что в ч. 2 ст.118 Конституции РФ предусмотрены 4 вида судопроизводств – конституционное, гражданское, административное и уголовное. Тогда как системы судов лишь три – конституционные (уставные), арбитражные и общей юрисдикции. Суды общей юрисдикции рассматривают как гражданские, уголовные, так и административные дела. При этом процедура рассмотрения последних во многом запутана.

Что же такое «административный  процесс»? Специалисты высказывают множество точек зрения относительно понятия административного процесса. Их можно свести к двум основным научным концепциям: административного процесса в широком смысле («управленческая концепция») и административного процесса в узком смысле слова как процессуальной формы деятельности судов по рассмотрению и разрешению административных споров.²

Управленческая концепция  административного процесса берет  свое начала с середины прошлого века. Административный процесс понимается в ней как юридическая форма реализации исполнительной власти. Так, С.С. Студеникин писал, что «исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс».³Но во взглядах представителей этой концепции имеются различия. И.В. Панова, Н.Г. Салищева понимают под административным процессом вид юридического процесса, который включает административные процедуры, административную юрисдикцию и административную юстицию. Д.Н. Бахрах, В.Д. Сорокин, ряд других авторов возражают против включения в административный процесс административного судопроизводства. По их мнению, административное судопроизводство «по определению не может быть административным процессом, поскольку осуществляется не органом исполнительной власти, а судом. Это уже процесс судебный, а не административный».⁴

Более обоснованным является подход тех ученых, которые рассматривают  административный процесс как административное судопроизводство, т.е. порядок осуществления судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

По мнению С.Н. Махиной, административный процесс — это форма правосудия по административным делам.⁵ Сторонником данного подхода является Ю.Н. Старилов, который предлагает деление административной процедуры на собственно административный процесс (административную юстицию) и другие управленческие процедуры. По мнению автора, понятия административный процесс и административное судопроизводство тождественны.⁶

Проанализировав указанные  выше точки зрения, я являюсь сторонником  понимания административного процесса в узком смысле, т.е. как процессуальную форму деятельности судов по разрешению административных споров, возникающих между органами публичной власти и гражданами, о законности актов государственного управления и других управленческих действий (решений).

Необходимо ли формирование административных судов в России, каковы предпосылки и причины  их создания? Необходимость формирования в России административной юстиции практически единогласно признается учеными, занимающимися этой проблематикой. Выделяются и главные предпосылки формирования административной юстиции. Например, Ю. А. Тихомиров указывает на два юридических основания: во-первых, судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (конституционное основание); во-вторых, законодателем допускается учреждение специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел (законодательное основание).⁷

Другие авторы приводят ряд  доводов более общего плана: 1) высокий  удельный вес в России государственного регулирования, участия государства  в структурах гражданского общества; 2) близость российской правовой системы  к континентальной (западноевропейской) модели; 3) необходимость предоставления судам права отмены незаконных актов  управления;  4) перегруженность российских судов и многочисленные факты произвола исполнительных органов власти, нарушающих права граждан.

 Одними из  главных предпосылок и в то же время будущих результатов создания в России системы административных судов являются: необходимость реформирования государственной власти в стране; укрепление судебной власти и придание ей большей оперативности и эффективности; совершенствование правового механизма обеспечения прав и свобод как физических, так и юридических лиц.⁸

В настоящее время преобладают  два подхода формирования в России модели института административной юстиции, хотя несколько месяцев назад в проекте своей предвыборной программы Владимир Путин предложил создать административные суды, которые будут рассматривать претензии россиян к государству, и создать их на основе арбитражных судов.

Первый подход предполагает создание специальных административных судов, а второй — специализацию действующего суда, т. е. учреждение в общих судах специальных коллегий по административным делам (публично-правовым спорам) с одновременным созданием в Верховном Суде РФ и в высших судебных инстанциях субъектов РФ соответствующих коллегий по административным делам. В литературе имеются и менее принципиальные дополнения к указанным двум концепциям. Например, А. Н. Пилипенко предлагает создать в нашей стране Высший административный суд на федеральном уровне, на уровне 8—10 крупнейших регионов страны сформировать филиалы Высшего административного суда России, на местном уровне функционирование административной юстиции может быть обеспечено специализацией судей по данной категории дел, организованной в республиканских, краевых и областных судах.⁹Современными учеными, изучающими опыт организации и функционирования административной юстиции в зарубежных странах, также отмечается, что в российских условиях наиболее приемлемым является "германский тип" административной юстиции, т. е. выделение в судебной системе самостоятельной ветви административного судопроизводства.

Административное судопроизводство, как и иные виды судопроизводства (конституционное, гражданское, уголовное), характеризуется общими родовыми чертами, присущими процессуальной форме  вообще, и особенностями, обусловленными характером административно-правового  спора.

К числу общих черт процесса, присущих также административному  судопроизводству, в частности относятся: независимость суда; гласность судебного  разбирательства; обязанность суда служить интересам правосудия; наличие  сторон и спора между ними; наличие  процедуры разрешения спора и  поиска объективной истины; наделение решения суда особой силой. Однако эти общие черты процессуального разбирательства проявляют себя специфически в административном судопроизводстве ввиду особенностей представляемых административным делом в сравнении с иными судебными делами.

В настоящее время особенности  административного судопроизводства отражены в ГПК РФ, АПК РФ, КоАП РФ. Так, в ГПК РФ предусмотрено, что  дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются  по общим правилам искового производства (т.е. гражданского судопроизводства) с  особенностями, установленными главами 23-26 ГПК РФ и другими федеральными законами (очевидно, имеются в виду прежде всего АПК РФ и КоАП РФ). Распространение на административные дела, рассматриваемые судами, правил гражданского судопроизводства, на наш взгляд, вовсе не означает отрицания существования самостоятельного вида судопроизводства — административного судопроизводства. В данном случае законодатель использовал известный юридико-технический прием, распространив общие правила гражданского судопроизводства также на административные дела, рассматриваемые судами.

В то же время законодатель подчеркнул, что административное судопроизводство отличается существенными особенностями, позволяющими характеризовать это  судопроизводство в качестве самостоятельного вида судопроизводства. Дело в том, что особенности предмета административного  судопроизводства (спора о праве  между равными в правовом отношении  сторонами¹⁰ ) в значительной мере связаны с явным фактическим неравенством граждан и публичных органов, что предопределяет потребность в соответствующем административно-процессуальном режиме, призванном обеспечить правовое равенство сторон в административном деле, рассматриваемом судом.

Основные особенности  административного судопроизводства состоят, в частности, в следующем (ст. 246-250 ГПК РФ):

— при рассмотрении и  разрешении дел, возникающих из публичных  правоотношений, суд не связан основаниями  и доводами заявленных требований;

 — при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а в случае их неявки подвергнуть их административному штрафу;

— обязанности по доказыванию  по делам, возникающим из публичных  правоотношений, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли  оспариваемые решения или совершили  оспариваемые действия (бездействие);

— при рассмотрении и  разрешении дел, возникающих из публичных  правоотношений, суд может истребовать  доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела.

Как видно, в характеристике административного судопроизводства прослеживается некоторое преобладание императивных начал над диспозитивными при выборе участниками процесса способа поведения (например, должностное  лицо не вправе уклоняться от явки по вызову); обеспеченность надлежащего поведения  участников процесса мерами государственного принуждения (например, должностное  лицо в случае неявки по вызову без  уважительных причин может быть подвергнуто  административному штрафу); повышенная активность суда в собирании доказательств по делу; некоторые другие черты. Все эти правила в конечном счете направлены на обеспечение дополнительных гарантий защиты прав и законных интересов граждан от произвола власти. И всё вышесказанное говорит о том, что административное судопроизводство имеет свои особенности.

Необходимость создания административных судов можно обосновать наличием нескольких причин.

1. Закрепление в Конституции Российской Федерации норм-принципов, направленных на обеспечение соответствия судебной системы России стандартам правового государства.

В Конституции Россия определяется как правовое государство. Судебная власть в современном правовом государстве представляет собой один из важнейших элементов структуры государственной власти наряду с законодательной и исполнительной ветвями и оформляется в виде системы правосудия. Важнейшим признаком правового государства является сложившееся административное судопроизводство, обеспечивающее права и свободы граждан и юридических лиц.

2. Необходимость приведения судебной системы Российской Федерации в соответствие с международными правовыми стандартами¹¹.

Наличие или отсутствие особого  административного судопроизводства — это показатель соответствия национальной судебной системы международным  государственно-правовым стандартам. Национальная судебная система должна обеспечивать доступность правосудия для любого гражданина и юридического лица. Отсутствие административной юстиции существенно ограничивает право гражданина на судебную защиту.

3. Необходимость совершенствования судебной системы Российской Федерации; выделение судейской специализации по административным делам.

Формирование административных судов придало бы логическую завершенность российской судебной системе¹². В стране, где идут процессы создания эффективной системы управления целесообразно создавать и суды, которые будут специализироваться на рассмотрении споров, возникающих в связи с деятельностью органов исполнительной власти.

4. Расширение правовых гарантий личности; обеспечение прав и свобод граждан.

 Необходимость надежной защиты прав, свобод и законных интересов граждан требует формирования качественно нового уровня правосудия, которое могло бы противодействовать злоупотреблениям исполнительной власти, государственных и муниципальных органов

5. Необходимость разработки законодательства об управленческом процессе, об административных процедурах.

Созданию административных судов будет способствовать развитие законодательства об управленческом процессе, управленческих производствах или процедурах, например о порядке принятия нормативных правовых актов управления, заключения административных договоров, совершения различных управленческих действий, планирования управленческих мероприятий или проведения работ в сфере управления.