Административная реформа в Российской Федерации: проблемы реализации

за созданием и деятельностью  систем управления гражданской обороны и систем оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

за созданием локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов;

за созданием и обеспечением готовности сил и средств гражданской обороны в субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях и организациях;

в области создания и поддержания в готовности убежищ и иных объектов гражданской обороны, организации радиационной, химической, биологической и медицинской защиты населения;

за проведением мероприятий  в области совместной деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций по вопросам реабилитации населения и территорий, подвергшихся радиационному воздействию вследствие радиационных аварий;

за реализацией федеральных  целевых программ в области гражданской  обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, преодоления последствий радиационных аварий и катастроф.

МЧС осуществляет надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований по гражданской обороне и пожарной безопасности (за исключением пожарного надзора на подземных объектах и при ведении взрывных работ), а также по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в пределах своих полномочий; надзор во внутренних водах и в территориальном море РФ за пользованием маломерными судами и базами (сооружениями) для их стоянок.

МЧС  лицензирует деятельность по тушению пожаров; производству работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений; эксплуатации пожароопасных производственных объектов. Кроме того, в соответствии с Положением о министерстве, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868, МЧС осуществляет в установленном порядке функции по управлению государственным имуществом.

Министерство  юстиции РФ проводит регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также актов иных органов в случаях, предусмотренных законодательством РФ; организует государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы; осуществляет в порядке, установленном Правительством РФ, государственную регистрацию соглашений о международных и внешнеэкономических связях субъектов РФ, заключенных органами государственной власти субъектов РФ.

Функции по государственному контролю, помимо федеральных служб, осуществляют также:

Министерство экономического развития и торговли (за целевым использованием технической помощи на этапе организационных мероприятий);

Министерство сельского  хозяйства (за организацией проведения сортового и семенного контроля в отношении посевов и семян сельскохозяйственных растений);

Министерство  финансов (за организацией контроля за качеством сортировки и оценки драгоценных камней и федерального пробирного надзора);

Федеральное агентство специального строительства (за использованием воинскими формированиями федерального имущества, находящегося в их хозяйственном ведении или оперативном управлении);

Федеральное агентство по управлению особыми  экономическими зонами (за исполнением резидентом особой экономической зоны соглашения об осуществлении (ведении) промышленно-производственной, технико-внедренческой или туристско-рекреационной деятельности и деятельности в портовой особой экономической зоне);

Федеральное агентство лесного хозяйства (за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами государственной власти субъектов РФ полномочий в области лесных отношений, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции);

Федеральное агентство по управлению федеральным  имуществом (за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности и в государственной собственности (до разграничения государственной собственности на землю), а также иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или в оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам);

Федеральное агентство по строительству и  жилищно-коммунальному хозяйству (за соответствием нормативных правовых актов субъектов РФ законодательству о градостроительной деятельности; за соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с требованиями Градостроительного кодекса РФ; за соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения схем территориального планирования субъектов РФ, документации по планировке территории на основании схем территориального планирования субъекта РФ);

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (государственный земельный контроль);

Федеральное агентство по государственным резервам (за наличием материальных ценностей государственного материального резерва, их движением и состоянием);

Федеральное агентство по энергетике (за распределением, доведением до получателей и целевым использованием средств государственной поддержки угольной промышленности).

Государственную регистрацию  проводят МЭРТ (проектов и программ технической помощи); Минсельхоз (племенных животных и племенных стад); Минфин (условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг).

Управление государственным  имуществом осуществляет Минсельхоз, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная аэронавигационная служба.

Функции по нормативно-правовому  регулированию возложены не только на министерства, но и на многие службы и агентства: Федеральную службу РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральную службу безопасности, Федеральную службу охраны, Федеральную миграционную службу, Федеральную службу по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия, Федеральную службу по финансовому мониторингу, Федеральную антимонопольную службу, Федеральную службу по финансовым рынкам, Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральную службу государственной статистики, Федеральное агентство по обустройству государственной границы РФ, Федеральное агентство по туризму и др.

Функцией по оказанию государственных услуг, наряду с федеральными агентствами, наделены Федеральная миграционная служба, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральная служба по гидрометеорологии и охране окружающей среды;  Федеральная аэронавигационная служба.

Таким образом, в положениях о федеральных органах исполнительной власти предусмотрено так много  исключений из общего правила разграничения  функций между различными видами федеральных органов исполнительной власти, что можно поставить под сомнение само существование такого общего правила. В чем же дело? Что обусловило появление таких отступлений: недостатки модели разграничения функций, предложенной в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, или непоследовательная реализация этого указа?

Наверное, и то, и другое. По видимому, в ряде случаев разграничить функции федеральных органов исполнительной власти на практике оказалось затруднительно. Например, передача Минюстом функции по регистрации нормативных правовых актов была бы явно нецелесообразной, поскольку только Минюст располагал необходимыми материальными ресурсами, кадрами и опытом выполнения такой работы. К тому же, эта функция не соответствует основному направлению деятельности федеральных служб, входящих в систему этого министерства.

Думается, что свою роль сыграл и субъективный фактор. Вряд ли руководители федеральных министерств  были готовы передавать службам и  агентствам, функции, ранее осуществляемые министерствами. В свою очередь, руководители служб и агентств стремились получить как можно больше значимых полномочий. Поэтому, получившаяся картина – во многом результат компромисса.

Опыт зарубежных стран  показывает, что в процессе проведения административных реформ не только ставились и решались задачи разграничения функций стратегического и оперативного управления, но и осуществлялась деконцентрация и децентрализация государственного управления, а также  передача децентрализованным учреждениям или даже частным структурам широкого круга полномочий по оказанию публичных услуг.

В Российской Федерации, если и произошло перераспределение функций, то оно не вышло за пределы системы исполнительной власти. Задача формирования эффективных институтов саморегулирования, которым может быть передана часть функций, исполняемых сейчас государством, только обозначена.

Тем не менее, при всей непоследовательности реформирования отказ от попыток разграничения функций федеральных органов исполнительной власти был бы ошибочным. Идея разграничения стратегического и оперативного управления в сочетании с децентрализацией и деконцентрацией государственного управления апробирована в ходе административных реформ в зарубежных странах, реализуема на практике и дает позитивные результаты.

II. Вторая проблема связана с правовым положением государственных корпораций. В 2007 г.  в Российской Федерации процесс создания таких корпораций заметно активизировался. Были приняты федеральные законы от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”»,  от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”.

По Федеральному закону от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная РФ на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона. Имущество, переданное государственной корпорации РФ, является собственностью государственной корпорации.  Государственная корпорация не отвечает по обязательствам РФ, а РФ не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.

Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Она может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации.

В законе указано, что его положения применяются к государственным корпорациям, если иное не предусмотрено законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Вместе с тем представляется, что государственная корпорация  может быть только некоммерческой организацией, иначе положения приведенного закона становятся бессмысленными.

Однако в федеральных  законах об отдельных государственных корпорациях предусматривается иной правовой статус. Так, в Федеральном законе   от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ государственная корпорация «Росатом» названа уполномоченным органом управления использованием атомной энергии. Корпорация создается и действует в целях проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и профессионального образования, осуществления международного сотрудничества в этой области.

Государственная корпорация «Росатом» наделена важными полномочиями и функциями в области государственного управления использованием атомной энергии. К примеру, Росатом:

 разрабатывает предложения по формированию государственной политики в области использования атомной энергии, представляет данные предложения на рассмотрение Президента РФ и в Правительство РФ и обеспечивает их реализацию;

участвует в обеспечении  защиты прав и законных интересов граждан при использовании атомной энергии, безопасности и охраны окружающей среды при использовании атомной энергии;

 проводит во взаимодействии  с уполномоченными федеральными  органами исполнительной власти  мероприятия по ликвидации последствий аварий при использовании атомной энергии;

осуществляет во взаимодействии с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти мероприятия  по обеспечению безопасности ядерных  установок, радиационных источников, пунктов  хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ;