Ландшафтное планирование

При этом речь идет не только о нетронутой, первобытной природе, каковую едва ли можно найти в Германии. Более всего следует уделить внимание сохранению и формированию культурного ландшафта, который бы соответствовал природоохранным и эстетическим критериям – многообразию его элементов, своеобразию и красоте. В свою очередь этим критериям могут соответствовать различные ландшафты – от мало измененных интенсивным использованием и не перенасыщенных техническими и индустриальными элементами, т.е. близких к природным, до специально созданных «свободных пространств» в деревнях и городах [3, с. 69].

Важной предпосылкой обеспечения  возможностей наслаждаться природой является не только ее наличие, но и доступность для посещения, и сохранность таких пространств. Поэтому в ландшафтное планирование входят задачи по выделению, сохранению и развитию территорий, предназначенных для экологически ответственного отдыха людей – отдыха, не причиняющего ущерба природе. При этом следует учитывать потребности в отдыхе не только местных жителей, но и приезжих. Это означает, что создание рекреационной инфраструктуры, разрушающей ландшафт, недопустимо.

Ландшафтное планирование в  этом разделе, как и в других разделах, устанавливает:

• ареалы, имеющие особую эстетическую и рекреационную ценность;
• угрозы этим ареалам, обусловленные имеющимся и планируемым использованием (в том числе и рекреационным);
• возможности для уменьшения или устранения этих угроз;
• цели развития, причем как на незаселенных, так и на заселенных территориях;
• меры по достижению этих целей.

Таким образом, перед ландшафтным планированием стоят следующие конкретные задачи:

1) выявлять и описывать  по результатам изучения компонентов  природы ее способность переносить нагрузки; исследовать взаимосвязи между почвами, водами, воздухом и климатом, растительностью и животным миром, а также разнообразие, своеобразие и красоту ландшафта, т. е. его облик и эстетическую ценность; представлять природу и ландшафт как целостную динамическую систему;

2) устанавливать влияние  на эту систему существующих  и планируемых форм природопользования, равно как и обратное влияние системы на деятельность людей; при этом ландшафтное планирование должно быть нацеленным на решение задач сохранения благ природы, оно должно быть также «сквозным» и всеохватным;

3) при формировании концепций  развития территорий определять  конкретные критерии качества природы и ландшафта, к которым следует стремиться, чтобы обеспечить долгосрочное сохранение основ жизни людей; при этом должны предусматриваться меры, обеспечивающие выполнение как общих природоохранных задач, так и требований отраслевых планов и нужд природопользователей;

4) ландшафтные планы должны  выдвигать критерии качества  окружающей среды, которые служат ориентирами для планов территориального развития и строительства и других планов, а также для мер по регулированию воздействий на окружающую среду и экологической экспертизы проектов;

5) ландшафтное планирование  должно обобщать и синтезировать  природоохранные требования, меры по уходу за ландшафтом и обеспечивать определение баланса между этими требованиями и предложениями различных планов по использованию территории; должно создавать базу для принятия решений о допустимости различных намерений природопользователей [2, с. 27–28].

1.1.2 Этапы и шаги планирования

С одной стороны, в ландшафтном  планировании можно выделить рабочие этапы, обусловленные самим объектом и задачами планирования – описание объекта, его оценка, разработка целей, программ действий и мероприятий по их реализации. С другой стороны, выделяются «шаги», связанные с социальной функцией планирования – это информирование общественности, а также вовлечение в планирование всех, кого затрагивает этот процесс, в том числе отраслевых специалистов-планировщиков, представителей раз личных институтов и отдельных консультантов (рисунок 1).

Последовательность определенных «шагов» в разработке плана должна быть известна всем участникам процесса планирования. В этом процессе в качестве основных могут быть выделены две фазы: составление плана и исполнение его предложений. На практике обе эти фазы нельзя полностью отделить друг от друга. Они нередко пересекаются, и часто бывает целесообразно уже на стадии разработки плана начинать выполнение ряда рекомендуемых этим планом местных мероприятий [2, с. 30].

В приведенном перечне  этапов и шагов используются следующие  ключевые термины и соответствующие им понятия:

1. Ландшафтное планирование – во-первых совокупность методических инструментов, используемых для построения такой пространственной организации деятельности общества в конкретных ландшафтах, которая обеспечивала бы устойчивое природопользование и сохранение основных функций этих ландшафтов как системы поддержания жизни;

во-вторых, это коммуникативный  процесс, в котором вовлекаются  субъекты природоохранной и хозяйственной  деятельности на территории планирования и который обеспечивает выявление  интересов природопользователей, проблем природопользования, решение конфликтов и разработку согласованного плана действий и мероприятий.

2. Ландшафтная программа – это обзорный документ (карта и пояснительный текст) регионального уровня, определяющий основные направления природопользования и соответствующие им основные ландшафтные функциональные зоны на территории планирования; ландшафтную программу рекомендуется разрабатывать для территорий субъектов данного государства.
3. Рамочный ландшафтный план – это совокупность карт и текстов, содержащих среднемасштабные характеристики природно-ресурсного потенциала, задач охраны природы и реального использования территории, а также рекомендации по экологически целесообразному природопользованию и целям развития территории планирования.
4. Ландшафтный план – это совокупность карт и текстов, по своему составу в целом подобных таковым рамочного план, но предназначенных для согласованного решения задач охраны природы и землепользования конкретными субъектами хозяйственной деятельности и органами управления на низшем административно-территориальном уровне.

В целом ландшафтное планирование реализуется как иерархическая  система, в которой оценки, планировочные  положения и предписания всех уровней не противоречат друг другу, но дополняют друг друга, сочетаясь  по принципу «учета противотоков», когда  рамочные рекомендации (предложения «сверху») служат ориентирами для более детальных указаний на нижних уровнях планирования, но и сами формируются под влиянием предложений «снизу» [2, с. 55–57]. Составление ландшафтных планов имеет типовой характер и, как правило, осуществляется в пять основных этапов (рисунок 2).

2.  Ландшафтное планирование в Европейском Контексте

1.2.1 Экологический подход в региональной политике

Принципы и методы ландшафтного планирования необходимо рассматривать в контексте экологических аспектов региональной политики и регионального планирования или, по крайней мере, соотносить с ними.

Региональной называют политику государства по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны, нацеленную на учет специфики и интересов ее конкретных регионов. Одним из инструментов такого управления является региональное планирование, обычно осуществляемое в рамках или в связи с общим территориальным планированием.

С 70-х годов прошедшего столетия региональные политика и планирование приобретали выраженный экологический характер. Его истоками и базой стали, с одной стороны, все более отчетливо осознаваемый обществом экологический императив, а с другой – традиции планирования землепользования (англ. «Land use planning», нем. «Landnutzungsplanung»).

Мощным фактором, определяющим в настоящее время стратегические тенденции в подходах к региональной политике, является идея экологически устойчивого развития. В обобщенной форме она получила свое известное  выражение в итоговом документе  Конференции ООН в 1992 г. в Рио-де-Жанейро  – «Повестка дня на 21-й век».

Включение концепции устойчивого  развития в планы регионального  развития осуществляют сейчас правительства  многих стран. В европейских странах  международное сотрудничество по этим проблемам направляет и координирует Совет Европы, в частности, его Директорат по окружающей среде и местному администрированию. В ряде стран – членов Совета Европы созданы министерства и институты по региональному планированию, проводящие под эгидой Совета регулярные конференции по проблемам устойчивого пространственного развития европейских регионов.

Ныне одним из центральных  направлений регионального развития становится задача совмещения политической установки на выравнивание уровня жизни в передовых и в депрессивных (или отстающих) регионах с требованиями уменьшения нагрузки на природные ресурсы и окружающую среду. Подходы к решению этой проблемы, очевидно, не могут быть универсальными, но общий путь видится в смене представлений о единой для всех регионов и стран модели развития через классические урбанизацию и индустриализацию. В поиске регионально специфичных и экологически осмысленных сценариев развития немалую роль может сыграть и ландшафтное планирование.

Экологически же ориентированная  региональная политика (в ее современном понимании) до сих пор не сформирована как выраженная политика федерального центра. В 90-е годы XX в. усилия Государственного комитета РФ по охране окружающей среды, Министерства экономики РФ и его Совета по размещению производительных сил и экономическому сотрудничеству, а также других государственных и общественных организаций не привели к ее появлению даже в форме отчетливо очерченных концептуальных установок. Начало нового ХХI века ознаменовалось еще большими проблемами в создании стройной экополитики. Организационные перестройки в природоохранных структурах страны привели к разрушению даже зачаточных форм экологизации хозяйственных отношений. Существующее в настоящее время совмещение контрольных и разрешительных функций в головных федеральных и региональных природоохранных органах может значительно ослабить положительные тенденции, заложенные в обществе в период активных политических реформ.

Тем не менее, созданы определенные предпосылки для развития региональной экополитики. Важную роль в этом процессе может сыграть принятая Правительством РФ концепция перехода страны на модель устойчивого развития. Безусловно, эта концепция, сформулированная пока в самом общем виде, должна быть конкретизирована в региональном аспекте и иметь экологически ориентированное направление.

Другая, не менее важная предпосылка  – это Указ Президента РФ № 803 от 3 июня 1996 г. «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации». Предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов – одна из основных целей провозглашаемой им политики.

К сожалению, в указе не обозначены специальные инструменты  региональной экополитики. Одним из них, безусловно, может и должно быть экологически ориентированное территориальное планирование. Следует напомнить, что его элементы в 1970-е и 1980-е гг. получили некоторое распространение в СССР в форме «Территориальных комплексных схем охраны природы» (ТерКСОП), разработанных для некоторых республик и областей страны. Однако их роль и место в планировании развития территорий не были закреплены необходимыми нормативными документами, поэтому эффективность и популярность этих схем, в конечном счете, оказались не очень значительными.

В этой связи необходимо отметить начавшийся процесс постепенной  экологиза ции российских правовых актов, а также появление специальных  документов, таких как экологические  паспорта. Причем не только предприятий, но и территорий, например курортов. Сформировались представления и соответственно нормативные документы о зонах экологического бедствия. Принимаются местные кодексы и кадастры – такие как Государственный градостроительный кадастр Москвы. В последние годы принят ряд важнейших законодательных актов, структурирующих хозяйственные отношения именно с позиции их экологизации – Закон «Об охране природы» (2002), Земельный кодекс РФ (2001) и другие. Закон РФ «Об охране озера Байкал» (1996), несмотря на его региональное звучание, имеет принципиально важное федеральное и международное значение, как пример регионализации экополитики и интерес высшего управляюще го звена страны к управлению состоянием уникальных природных объектов.

Таким образом, можно утверждать, что региональная экополитика в  России начинает формироваться и  «сверху» – по инициативе федеральных структур управления, и «снизу» – в основном субъектами федерации. Ландшафтное планирование призвано сыграть роль одного из эффективных инструментов такой политики. В этом плане вполне очевидно обращение России к опыту стран, прошедших через горнило экологических реконструкций [2, с. 9-11].