Издержки государства на производство общественных благ и способы их оптимизации

Структура бюджетных расходов на общественные блага в течение многих лет в нашей стране относительно стабильна, демонстрирует давно установившиеся приоритеты в распределении средств бюджета. Данные исследования структуры и динамики расходов представлены в приложении 1.

Производство общественных благ сопряжено с целым рядом институциональных эффектов:

1. внешние эффекты при потреблении общественных благ (издержки и выгоды, которые несут третьи лица):

2. положительные (например, снижение опасности заболевания вследствие профилактической прививки не только для потребителя, но и для круга лиц, которые с ним контактируют);

3. отрицательные (например, издержки потерь времени, обусловленные перегруженностью транспортной системы города; экологические издержки, связанные с загрязненностью окружающей среды);

4. эффект безбилетника, возникающий вследствие невозможности выявить истинный спрос на общественное благо (например, неготовность выявить свой истинный спрос на прогулки в парке, если они могут быть получены бесплатно);

5. эффект Мюрдаля [5], или «эффект цепляния» – сетевой характер развития экономической среды (например, развитие инфраструктуры активизирует развитие промышленности и сферы услуг).

Глава 2. Пути повышения эффективности производства                                общественных благ. Способы оптимизации издержек. 

Рост эффективности производства и распределения, общественных благ необходимо рассматривать в системе иерархических, соподчиненных и противодействующих интересов. Он является составной частью роста функции общественного благосостояния. Теоремы экономического благосостояния предусматривают ограничения, налагаемые, прежде всего, принципом справедливости в отношении к отдельному человеку. Оптимальность может быть представлена как непрерывное совершенствование общественного договора на основе компромиссного согласования интересов. Сам процесс динамики согласования интересов - это "процесс непрерывного усовершенствования: нащупывания лучшего из возможных наборов политических курсов". Это динамика транзитивной экономики. Важной чертой таких реформ является то, что шаг, предпринятый в один период, может закрыть возможности выбора в последующие периоды. Можно выделить три основных блока преобразований в сфере воспроизводства общественных благ, которые могут быть реализованы с помощью указанного инструментария: финансовые преобразования; институциональные и организационные преобразования; структурные преобразования. Инструментарий и основные направления преобразований использованы для оптимизации производства общественных благ на национальном и локальном уровне. При соответствующей корректировке он также может быть использован в системе воспроизводства глобальных общественных благ, что является отдельной весьма динамично развивающееся проблемой[6]. В общем виде системный подход решения проблемы оптимизации отражен на рисунке 1.1.

Рисунок 1.1- Основные направления оптимизации

Финансовые преобразования.

1) ГМСС (государственные минимальные социальные стандарты) - нормативное закрепление обязательств государства. В первую очередь необходимо четко определить обязательства государства по предоставлению бесплатных благ, прежде всего, в сфере медицинской помощи, образования и сбалансировать эти обязательства с реальными финансовыми потоками. Обязательства должны быть специфицированы в нормативах и стандартах, определяющих перечни и объемы услуг, предоставляемых населению бесплатно, и размеры затрат на них, гарантируемые государством. Необходимой правовой базой для реализации этого положения является принятие закона "О государственных минимальных социальных стандартах". Разрабатываемый закон устанавливает единую правовую основу определения и общего порядка применения ГМСС, обеспечивающих реализацию закрепленных Конституцией социальных гарантий. Поскольку подходы к формированию ГМСС в настоящее время не сложились и практически не урегулированы в законодательном порядке, в законопроекте сформулированы задачи, основные понятия и принципы социальной стандартизации. Определены области и сферы ГМСС, их типы и нормативы финансового обеспечения, общий порядок установления и применения.

Под ГМСС понимается установленный законом РФ минимально необходимый уровень обеспечения социальных гарантий, выражаемых в социальных нормах. Области применения ГМСС. Рекомендуется применять в следующих областях и сферах: доходов населения, социальной поддержки граждан, социального обслуживания граждан, образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунальной сфере, юридической помощи гражданам. Типы ГМСС. К основным типам ГМСС целесообразно отнести (в части общественных благ): минимальные размеры массовых, социальных пособий и выплат; номенклатуру, перечни и наборы бесплатных и частично платных услуг, оказываемых населению за счет финансирования из бюджетной системы РФ; перечни контингентов населения, имеющих право на оказание социальной помощи; стандарты содержания и технологий предоставления социальных услуг; нормы обеспечения населения социальными услугами; нормы кадрового и материального обеспечения при оказании социальных услуг. Особое значение приобретает включение в систему ГМСС стандартов медицинских технологий, устанавливающих гарантированный объем диагностических, лечебных и профилактических процедур, а также требований к результатам, качеству лечения и профилактики заболеваний, травм, состояний. Только на этой базе может быть основана защита пациентов. Такая практика уже получила распространение в зарубежных странах, например, в виде медицинских протоколов в Германии. ГМСС - это социальные стандарты федерального уровня. Использование слова "минимальные" указывает на возможность государственного финансового обеспечения социальных гарантий на минимально необходимом уровне, Кроме того, использование слова "минимальные" в термине ГМСС подчеркивает, что в субъектах РФ и муниципальных образованиях могут быть установлены региональные и местные социальные стандарты, превышающие и дополняющие ГМСС, при условии их обеспечения за счет собственных финансовых и других ресурсов. Формирование системы ГМСС должно осуществляться на договорной основе и выражать согласованные интересы и возможности личности, общества и государства в лице органов власти Федерации и ее субъектов, а также местного самоуправления. Один из важнейших принципов создания системы ГМСС - изменение структуры закрепления доходов и расходов на социальные нужды по бюджетам всех уровней и государственным внебюджетным фондам при разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти и местного самоуправления. Таким образом, система ГМСС оптимизирует производство и распределение общественных благ, разрешая следующие противоречия:

Между обществом и государством. ГМСС направлены на преодоление патерналистского принципа в отношениях между государством и обществом в обеспечении общественными благами, путем закрепления прав собственности и подушевого финансирования.

Бюджетные противоречия. Эта система приобретает решающее значение для развития местного самоуправления и федерализма в России, а также для совершенствования межбюджетных отношений и обеспечения государственной поддержки местных бюджетов.

2) Стратегическая цель в финансировании общественных благ - децентрализация налоговых полномочий и осуществление финансирования в основном за счет местных финансов. А система бюджетной поддержки социального развития регионов и муниципальных образований должна быть организована так, чтобы исключить иждивенческие настроения на местах. Каждый город и регион должны быть заинтересованы в развитии собственной экономической базы и "зарабатывании" собственных финансовых средств.

Самостоятельность и относительная независимость субъектов РФ от федерального центра и муниципальных образований от субъекта РФ должны сочетаться с их ответственностью перед своими гражданами и "зрелостью" региональных и местных управленческих структур.

3)  Для того чтобы обеспечить рациональное расходование государственных средств, необходимо добиться "прозрачности" соответствующих финансовых потоков и экономической деятельности государственных и муниципальных некоммерческих организаций. Обеспечение "прозрачности" включает такую меру, как введение системы национальных счетов, обеспечивающей учет всех источников доходов соответствующих учреждений и направлений их использования.

Внедрение СНС - это путь формализованного, количественного описания экономики и социальной сферы. Данная система способствует не только "прозрачности", объективному анализу, но и становиться основой для стратегического планирования динамики производства общественных благ. Практически все экономически развитые страны мирового сообщества перешли или приступили к внедрению базового международного стандарта для описания экономики и социальной сферы - СНС 93. Его необходимо гармонизировать с реформируемой в настоящее время государственной статистической системой, прежде всего в части используемых классификаций.

4)  Производство общественных благ напрямую зависит от эффективности налоговой системы страны. Налоговая система всегда являлась объектом особого внимания со стороны руководителей страны, так как ее функционирование концентрирует реакцию всех граждан. Так 29 мая 1985 г. президент Рейган в своем послании конгрессу писал: "Мы находимся перед лицом вызова, который нам бросила история: превратить нашу налоговую систему в образец справедливости, простоты, эффективности и благородства, убрать препятствия на пути экономического роста и открыть дверь в будущее беспримерных инноваций и достижений. Слишком долго наше налоговое законодательство было источником насмешек и негодования, попирая самые фундаментальные принципы нашей нации - справедливости и честной игры".

В любой стране динамика налоговой системы сопоставляется с развитием экономики. Несправедливые, неэффективные налоги отменяются или реформируются. Так в России "плоская" шкала подоходного налога не дала ожидаемого эффекта ("выхода из тени"). Можно отметить, что в ведущих странах введены прогрессивные шкалы подоходного налога.

5) До сих пор в России не решен такой фундаментальный вопрос, как создание минимальной ресурсной базы - или неприкосновенного, неотчуждаемого минимума - местного самоуправления, включающей местные налоги и муниципальную собственность, в том числе и землю.

В соответствии со ст. 15 Налогового кодекса РФ количество местных налогов и сборов сокращено с 13 до 5 (земельный, на имущество физических лиц, наследование-дарение, рекламу, лицензионные сборы). Взамен упраздненных были введены другие налоги, а управление ими передано региональной администрации.

В то же время налоги на землю и имущество (в России налог на имущество предприятий - региональный) - местные по самой природе (ведь эти объекты привязаны к определенному месту и не обладают "миграционным" свойством, как, например, налог на прибыль). В США более половины местных налоговых доходов приходится именно на налоги на недвижимость.

Если в ближайшем будущем органы местного самоуправления не будут располагать реальными возможностями формировать свои бюджеты, они будут вынуждены все больше выстраивать свою политику в соответствии с указаниями вышестоящих органов государственной власти даже в таких случаях, когда это противоречит интересам местного населения. Тогда неизбежно будут нарушены основы производства общественных благ.

6) Развитие спонсорства и меценатства. Данное направление связано с активизацией инициативы населения, инициативы "снизу". Общественная эффективность аллокации ресурсов в данном случае наиболее адекватно отражает индивидуальные интересы, предпочтения. Убеждение, а не принуждение становится мотивом поведения и отдельного гражданина, и предпринимателя. Примеры такой деятельности есть и в Костроме: в 2000 году стартовала акция по сбору средств на строительство корпуса онкологического диспансера: "Пока беда не коснулась всех". Она была поддержана и отдельными костромичами, и предприятиями г. Костромы, и Патриархом Московским и всея Руси Алексием II. Неформальным лидером этой акции стал Милевский Станислав Феликсович. Особо важно, чтобы завершение таких акций было успешным и информация о результатах стала достоянием общественности (это можно осуществить путем привлечения административного ресурса).

7) Повышение адресности. В начале 2005 г. была проведена крупная реформа в социальной сфере - монетизация натуральных социальных льгот. Способ осуществления монетизации вызвал массовые социальные протесты среди пенсионеров и других категорий населения, которые были лишены натуральных льгот. Существует опасность того, что такое неуверенное начало реализации социальных реформ в 2005 г. увеличит политические препятствия на пути к осуществлению грандиозной среднесрочной программы развития в социальной сфере. Так, монетизация натуральных льгот в сфере ЖКХ запланирована на 2006 г., однако статус этой реформы пока неясен . Сложившаяся российская система социальной поддержки отличается крайне низким уровнем адресности. И хотя, в принципе монетизация социальных льгот - это шаг вперед на пути повышения эффективности социального обеспечения, в ближайшее время она может иметь совершенно противоположные последствия.

Институциональные и организационные преобразования. Данные пути оптимизации включают в себя преобразования самих субъектов, отношений между субъектами институциональной среды. А также отдельно необходимо рассматривать "технологии" внедрения институциональных преобразований.

1) Практика показала, что, действительно, социальные инновации (которые определяются, прежде всего, институциональными изменениями) не менее эффективны, чем технологические инновации. (В России относительная успешность реформ во многом была обусловлена такими социальными инновациями, как импорт сложившихся, апробированных и доказавших свою эффективность в развитых странах институтов).

Дальнейшее внедрение социальных инноваций должно проводиться в два этапа. На первом этапе - разработка, апробация и анализ эффективности в масштабах отдельной отрасли и отдельного региона (совокупное территориальное и отраслевое ограничение). Второй этап - "тиражирование" или массовое внедрение инновации, доказавшей свою эффективность. Двухступенчатое внедрение инноваций необходимо по двум причинам: во-первых, это предотвращает тиражирование неэффективных технологий, снижает потери для общества; во-вторых, массово внедренная неэффективная технология может закрепиться (из-за неповоротливости государственных структур и сторонников этой технологии, имеющих свои личные интересы, которые реализует функционирование этой технологии) и закрыть пути улучшений в следующие периоды.

Поэтому трудно согласиться с предложением о необходимости преобразования всех социально-культурных учреждений в самостоятельно хозяйствующих субъектов. "Статус юридического лица должны иметь все лечебно-профилактические и образовательные учреждения за исключением малокомплектных школ, расположенных в сельской местности, и медицинских учреждений, жестко связанных друг с другом в рамках единой технологии оказания медицинской помощи (например, поликлиники в составе больниц)"200 . Можно прогнозировать, что введение данной инновации будет связано с ростом административных издержек: на содержание бухгалтерии, на необходимые проверки (финансовые и налоговые).

2) Исследование зарубежного опыта (как положительного, так и отрицательного) также способствует оптимальному развитию производства общественных благ. Весьма интересна программа SBIR в США. Правительственная поддержка фундаментальных исследований в большинстве стран заканчивается до того, как становится возможной коммерциализация их результатов. Соответственно у академических ученых обычно нет ни ресурсов, ни стимулов для продолжения исследований после той точки, когда можно ожидать публикаций в научных журналах. Бизнес же рассматривает новые знания, доступные на этой стадии, как весьма далекие от коммерческого применения - в силу невозможности рассчитать какой-либо эффект от потенциальных инвестиций. Преодоление этого разрыва (часто обозначаемого как «инновационный барьер») должно стать первоочередной задачей правительства. Одно из решений этой проблемы: программа SBIR в США. Стратегия заключается в том, чтобы предоставить часть федерального финансирования НИОКР для продвинутых прикладных исследований, которые были бы сфокусированы на малых высокотехнологичных фирмах. Важно отметить, что программа поддерживает скорее идеи, чем компании.