Государственные заимствования, их формы и методы

В случае предоставления государственной  гарантии Российской Федерации Министерство финансов Российской Федерации либо иной уполномоченный Правительством Российской Федерации орган исполнительной власти обязаны провести проверку финансового  состояния получателя государственной  гарантии Российской Федерации.

1.2. Формы и  виды государственных заимствований

 

Государственный или муниципальный  долг – это общая сумма задолженности  РФ и муниципальных образований  по непогашенным займам и невыплаченным  по ним процентам [1].

Капитальный государственный долг включает в себя всю совокупность долговых обязательств государства на определенную дату, текущий состоит из платежей по обязательствам, которые заемщик обязан погасить в отчетном периоде.

Используются два основных признака деления долга на внешний и  внутренний долг: по валюте займа (БК РФ) и по принадлежности кредитора (используется в классификации ЦБ РФ).

В соответствии с долговой стратегией России до 2012 г. предполагается:

• снижение внешнего долга России и увеличение внутреннего;
• намечено продолжить досрочный выкуп наиболее дорогого долга;
• предполагается расширить перечень государственных заемных инструментов для повышения эффективности размещения средств пенсионных накоплений.

Государственный внутренний долг РФ состоит из:

1. кредитов, полученных Правительством РФ;
2. долговых обязательств, гарантированных Правительством РФ;
3. государственных займов.

1) Кредиты, полученные Правительством

Для покрытия кассовых разрывов бюджета  или текущего бюджетного дефицита Минфин может прибегать к прямым заимствованиям у ЦБ (эмиссионное финансирование) и у отдельных коммерческих банков (при кратковременных кассовых разрывах), не оформляя эти кредиты в виде ценных бумаг. Подобные методы широко применялись в 1990 - 1994 гг., и суммы  этих кредитов составляют значительную долю внутреннего государственного долга РФ и по сей день. С 1995 г. прямые кредиты Минфину ЦБ практически не предоставляются.

2) Государственная или муниципальная  гарантия - способ обеспечения гражданско-правовых  обязательств, в силу которого  соответственно РФ, субъект РФ  или муниципальное образование  - гарант дает письменное обязательство  отвечать за исполнение лицом,  которому дается гарантия, обязательства  перед третьими лицами полностью  или частично. Гарант по государственной  или муниципальной гарантии несет  субсидиарную ответственность дополнительно  к ответственности должника по  гарантированному им обязательству  (ст. 115 БК РФ).

Сумма предоставленных государственных  гарантий РФ для обеспечения обязательств в валюте РФ включается в состав государственного внутреннего долга РФ; а в иностранной валюте - включается в состав государственного внешнего долга РФ.

а) Внутренние государственные гарантии могут предоставляться субъектам  РФ, муниципальным образованиям и  отдельным юридическим лицам. Обязательным условием предоставления гарантии является проверка финансового состояния  ее получателя. В настоящее время  государственные гарантии на федеральном  уровне не получили большого распространения (примеры таких гарантий: по страхованию  рисков ответственности авиаперевозчиков; по заимствованиям ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию»).

б) Внешние государственные гарантии (в иностранной валюте) не получили в РФ большого распространения. Примером таких гарантий являются гарантии для  оказания поддержки экспорта промышленной продукции.

3) Государственные займы - основная  форма государственного кредита,  представляющая кредитные отношения,  в которых государство выступает  главным образом в качестве  заемщика. Задолженность по государственным  займам включается в сумму  государственного долга страны. Государственный или муниципальный  заем - передача в собственность  РФ, субъекта РФ или муниципального  образования денежных средств,  которые РФ, субъект РФ или  муниципальное образование обязуется  возвратить в той же сумме  с уплатой процента (платы) на  сумму займа.

Существует несколько классификаций видов государственных займов. (Рис. 1.2.1)

Рис. 1.2.1. Классификации  государственных займов.

Источник: [10]

 

Формы долговых обязательств Российской Федерации представлены на рис. 1.2.2.

Рис. 1.2.2. Формы долговых обязательств РФ.

Источник: [6]

 

Дефицит государственного бюджета может финансироваться  при помощи внешних и внутренних источников. Виды этих источников представлены на рис. 1.2.3.

Рис. 1.2.3. Источники финансирования бюджетного дефицита

Источник: [13]

1.3. Этапы и  методы управления государственными  заимствованиями

 

Система управления заемной деятельностью  РФ состоит из:

1) законодательного органа, регламентирующего  общие параметры и нормы заемной  деятельности государства;

2) исполнительного органа, детализирующего  установленные общие параметры  и нормативы;

3) эмитента ценных бумаг;

4) институтов, которые обеспечивают  размещение, регистрацию, хранение  и погашение выпущенных эмитентом  государственных ценных бумаг.

Закон о федеральном бюджете  включает:

·     программу государственных  внешних заимствований РФ;

·     программу внутренних заимствований;

· программу предоставления РФ государственных  кредитов иностранным государствам.

Управление государственным долгом РФ осуществляет Правительство РФ (ст. 101 БК РФ), а долгом субъекта РФ - органы его исполнительной власти. В кредитные  отношения от имени РФ вступает Минфин РФ, который выпускает государственные  ценные бумаги от имени РФ, определяет их доходность, конкретные сроки выпуска и погашения. Минфин РФ ведет государственные книги внутреннего и внешнего долга РФ (в трехдневный срок с даты возникновения обязательства вносятся записи).

Долг государства, как и финансы  в целом, может являться инструментом и объектом управления. В качестве инструмента управления государственный  и муниципальный долг обеспечивает возможность органам государственной  власти и органам местного самоуправления оказывать влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, организацию населением своих сбережений и многие другие экономические процессы[7].

Когда государственный и муниципальный  долг выступает в качестве объекта  управления, государство определяет соотношение между различными видами долговой деятельности (заимствования  и гарантии), структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных займов и гарантий, порядок выпуска и  обращения займов, порядок предоставления гарантий и выполнения финансовых обязательств по ним. Органы власти и органы местного самоуправления устанавливают и  все другие необходимые практические аспекты функционирования государственного и муниципального долга.

В процессе управления государственным  и муниципальным долгом решаются следующие общие задачи:

• привлечение государственных и муниципальных заимствований в объемах, дополняющих доходы органов государственной власти и органов местного самоуправления до размеров, необходимых и достаточных для обеспечения исполнения всех их финансовых обязательств;
• удержание величины внутреннего и внешнего долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны;
• минимизация стоимости долга на основе удлинения срока заимствований и снижения доходности государственных и муниципальных ценных бумаг, перехода на другие рынки и переключения внимания на другие группы инвесторов;
• сохранение репутации Российской Федерации как первоклассного заемщика на основе безупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;
• поддержание стабильности и предсказуемости рынка долговых обязательств;
• достижение эффективного и целевого использования средств, заимствованных органами государственной власти и органами местного самоуправления, и гарантированных ими заимствований;
• диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;
• координация действий федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на долговом рынке страны.

Таким образом, управление государственным  и муниципальным долгом представляет совокупность мероприятий органов  государственной власти и органов  местного самоуправления по использованию  долговых отношений для формирования благоприятных макроэкономических условий развития страны и отдельных  ее территорий[8].

Различают стратегическое и оперативное  управление государственным и муниципальным  долгом. Перспективные вопросы управления долгом находятся в компетенции  Федерального Собрания РФ, Президента РФ и Правительства РФ, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ и  органов местного самоуправления. Исполнительные органы власти готовят проекты законов  и решений, касающихся стратегии  управления долговыми отношениями. Федеральное Собрание РФ, законодательные  органы государственной власти субъектов  РФ и представительные органы местного самоуправления их принимают, а Президент РФ и руководители региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления отклоняют или подписывают их.

В частности, ежегодно в законе о  федеральном бюджете устанавливаются  предельные объемы государственного внутреннего  и внешнего долга; источники внутреннего  финансирования бюджетного дефицита, включая поступления от эмиссии  государственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствований; расходы  на обслуживание государственного внутреннего  и внешнего долга; верхние пределы  государственных внутренних и внешних  гарантий. По представлению Правительства  РФ Государственная Дума РФ утверждает программу государственных внешних  заимствований Российской Федерации  и программу государственных  внутренних заимствований Российской Федерации.

Оперативное управление государственным  и муниципальным долгом осуществляют Правительство РФ, Министерство финансов РФ, а также Центральный банк РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина  РФ. Эти органы определяют генеральные условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, время выпуска очередного займа и условия его функционирования, организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг, организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств, предоставление государственных кредитов и государственных гарантий, контрольные действия и другие мероприятия по оперативному управлению государственным долгом.

В управлении государственным и  муниципальным долгом можно выделить пять этапов управления, на каждом из которых  решаются специфические задачи (Рис. 1.3).

Рис.1.3. Этапы управления государственным и муниципальным  долгом.

Источник: [14]

 

Таким образом, под управлением  государственным и муниципальным  долгом следует понимать совокупность мер по регулированию его объема и структуры, определению условий  и осуществлению новых заимствований, регулированию рынка заимствований, реализации мер управления проблемными  долгами, обслуживанию и погашению  долга, предоставлению государственных  и муниципальных гарантий, контролю за эффективным использованием заимствованных средств.

Остро стоит вопрос об эффективности  управления государственным и муниципальным  долгом, под которой понимается степень  достижения основных параметров долга (его величина, структура, стоимость  обслуживания и другие) и способность органов власти удерживать их на уровне, максимально благоприятном для формирования макроэкономических условий, стимулирующих ускорение развития страны и рост благосостояния ее граждан.

Нет и, видимо, не может быть единого  показателя, измеряющего эффективность  управления государственным и муниципальным  долгом, поскольку, осуществляя эту  деятельность, органы власти оказывает  прямое воздействие на самые разнообразные  области общественной жизни. Не существует, например, методик оценки влияния  долга на бюджет и денежное обращение  страны, инвестиционный процесс, степень  доверия населения к финансовой деятельности государства и т.п.

Однако отдельные стороны результативности управления долгом можно измерить. Наиболее общим показателем долговой нагрузки является отношение государственного долга к объему ВВП, выраженное в  процентах. Этот же показатель при необходимости  более углубленного анализа рассчитывается отдельно для внутреннего и внешнего долга. Важным для характеристики долговой нагрузки является также отношение платежей по погашению и обслуживанию государственного долга к объему ВВП, к доходам или расходам федерального бюджета, выраженное в процентах. Эти показатели при необходимости рассчитываются раздельно для внутреннего и внешнего долга.

Методы управления государственным  и муниципальным долгом можно  условно разделить на административные и рыночные. К методам, характерным преимущественно для административных подходов регулирования долга, относятся, в частности, конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списание долга, аннулирование долга и др. К методам управления, характерным для рыночной модели регулирования долга, относятся в первую очередь реструктуризация, доразмещение облигаций, выкуп долга, секьюритизация, обмен долга и др.