Государственное регулирование естественных монополий в РФ

Будущее России непосредственно зависит  от состояния и развития транспортной системы.

Отставание транспортной инфраструктуры уже приводит к тому, что тормозится развитие экономики и не удовлетворяются  потребности населения в необходимой  подвижности. Это государственная  проблема высшей категории важности.

Основная продукция отрасли (перевозки) создается, как правило, несколькими  предприятиями - железными дорогами, то есть на уровне всей отрасли. Отсюда необходимость централизованного  формирования и распределения доходов  от перевозок, аккумулирования финансовых ресурсов для развития железнодорожной  сети, приобретения и ремонта железнодорожного состава, внедрения достижении научно-технического прогресса. В настоящее время, в  среднем, грузовой вагон находится  в состоянии простоя около 80 процентов  своего времени. Очевидно, и надо начинать решение проблемы с повышения  скорости «транспортного конвейера», с сокращения всех видов простоев вагонов (по технологическим и управленческим причинам). Иначе никогда не будет  хватать вагонов, а при их дополнительном поступлении может наступить  «паралич» движения на сети по причине  ограничений ее пропускных возможностей.

I квартал 2013 г. (Таблицы 1,2,3,4)

Таблтца 1- Пассажирские перевозки

	Количество, млн человек	Динамика*, %
В дальнем следовании (в т.ч. в марте)	23,3 (7,9)	-2,5 (-1,1)
В пригородном сообщении (в т.ч. в  марте)	215 (78,9)	+7,2 (+6,3)
ВСЕГО (в т.ч. в марте)	238,4 (86,8)	+6,1 (+5,6)

* По сравнению с 2012 годом.

Таблица 2 - Пассажирооборот

	Количество, млрд пасс.-км	Динамика*, %
За первый квартал 2013 г. (в т.ч. в марте)	27 (9,1)	-1,6 (-0,1)

* По сравнению с 2012 годом.

Таблица 3. Грузовые перевозки

Вид груза	Количество, млн тонн	Динамика
		по сравнению с 2012 годом, %
Каменный уголь	78	+0,3
Кокс	3	-2,6
Нефть и нефтепродукты	64,4	-2,2
Руда железная и марганцевая	26,6	+0,5
Черные металлы	17,9	-6,2
Лом черных металлов	2,8	-10
Химические и минеральные удобрения	11,7	+2
Цемент	6,4	-0,9
Лесные грузы	8,9	-7
Зерно и продукты перемола	2,4	-53,5
Строительные грузы	33,9	-8,7
Руда цветная и серное сырье	4,9	-11,6
Химикаты и сода	6,8	-4,2
Промышленное сырье и формовочные  материалы	6,8	-8
ВСЕГО (в т.ч. в марте)	293,9 (104,9)	-4,1 (-2,9)

 

Таблица 4 - Грузооборот

	Количество, млрд тарифных т-км	Динамика*, %
За I квартал 2013 г. (в т.ч. в марте)	525,3 (182,8)	-5 (-4,2)

* По сравнению с 2012 годом.

 

В России показатели производительности российских железных дорог, оцениваемых  по количеству тонно-километров, приходящихся на одного занятого на перевозках в 2,5 - 3 раза выше, чем в Англии, Франции, Германии и Китае. При этом время  оборота вагонов в нашей стране в 2-3 раза меньше, чем в США, несмотря на большие расстояния перевозок. В  Западной Европе железные дороги нерентабельны: убытки достигают 50% и компенсируются государственными дотациями. В России же убытки пассажирского транспорта покрываются за счет работы грузового, а железные дороги в целом работают с прибылью (при том, что средний  железнодорожный тариф в России в 8-10 раз ниже, чем в западных странах).

 

2.3 Подходы к разработке социально-экономической  стратегии России на период  до 2020 года по направлению «Реформа  естественных монополий»

Стратегия 2020 — это краткое общепринятое наименование обновленного варианта Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года (КДР), подготовленной по заказу российского правительства в 2011 году.

Стратегию 2020 по поручению российского  правительства разрабатывали в  течение 2011 года более 1000 экспертов  под руководством Государственного университета - Высшей школы экономики  и Российской академии народного  хозяйства и госслужбы.

Стратегия 2020 — это второй вариант концепции долгосрочного развития России до 2020 года (сокращенно — КДР). Первый вариант в 2006—2007 годах разрабатывали в соответствии с поручением Президента РФ В.Путина Минэкономразвития и другие ведомства. Целью разработки первого варианта Концепции было заявлено «определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе (2008—2020 годы) устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе»^[1]. Окончательный текст КДР-2020^[2] был утвержден Правительством РФ в ноябре 2008 г.

Необходимость разработки второго  варианта КДР-2020 была обусловлена двумя  причинами. Во-первых, утверждение концепции  совпало с серьезным усилением  мирового финансово-экономического кризиса. До осени 2008 года он затрагивал только развитые страны, но утверждена правительством КДР была уже после того, как  экономический кризис начался и  в России. В результате КДР оказалась  устаревшей, по сути, уже в момент своего принятия. Кризис привел к резкому  и глубокому падению экономических  показателей и сделал невыполнимыми  большинство количественных ориентиров первого этапа реализации КДР-2020, который должен был охватить 2007—2012 года. Так, в 2012 КДР планировала достичь  в отношении к 2007 году:

• увеличения ожидаемой продолжительности жизни на 2,5 года;
• роста ВВП на 37—38 %;
• роста производительности труда на 40—41 %;
• снижения энергоемкости ВВП на 17-19 %;
• роста реальных располагаемых доходов населения — на 53-54 %;
• роста инвестиций в основной капитал на 80—85 % и т. д.

Все эти показатели из-за кризиса  выполнены не были.

Во-вторых, ведомственный характер разработки КДР привел к тому, что  в ней детально указывались количественные ориентиры, которых следовало достичь  к 2020 году в той или иной сфере, но в программе не были детально проанализированы проблемы и вызовы, стоящие перед российской экономикой и обществом. А способы достижения поставленных целей формулировались  декларативно. Например:: «В России сформируется общество, основанное на доверии и  ответственности, включая доверие  населения к государственным  и частным экономическим институтам. Значительно снизится социальная поляризация. Это будет достигнуто за счет обеспечения  равных возможностей для социальной мобильности талантливых представителей всех слоев общества, реализации социальной политики по поддержке уязвимых слоев  населения и проведения политики, направленной на интеграцию мигрантов».

Ключевые направления работы над  Стратегией 2020 видны из перечня созданных  для ее обсуждения и написания  групп:

• Группа 1. Новая модель экономического роста. Обеспечение макроэкономической и социальной стабильности (Владимир Мау, Евгений Ясин)
• Группа 2. Бюджетная и денежная политика, макроэкономические параметры развития российской экономики (Сергей Синельников-Мурылев, Евсей Гурвич)
• Группа 3. Реформа пенсионной системы (Татьяна Малева, Ксения Юдаева)
• Группа 4. Укрепление рыночных институтов. Обеспечение стабильности условий собственности и развития конкуренции, стимулирование малого предпринимательства (Андрей Яковлев)
• Группа 5. Переход от стимулирования инноваций к росту на их основе (Леонид Гохберг)
• Группа 6. Налоговая политика (Сергей Дробышевский, Александр Галушка)
• Группа 7. Рынок труда, профессиональное образование, миграционная политика (Ярослав Кузьминов, Владимир Гимпельсон, Михаил Денисенко, Татьяна Четвернина)
• Группа 8. Новая школа (Исак Фрумин, Анатолий Каспржак)
• Группа 9. Сокращение неравенства и преодоление бедности (Владимир Назаров, Полина Козырева)
• Группа 10. Развитие финансового и банковского сектора (Герман Греф, Олег Вьюгин)
• Группа 11. Здоровье и среда обитания человека (Лев Якобсон, Сергей Шишкин)
• Группа 12. Реальный федерализм, местное самоуправление, межбюджетная политика (Ирина Стародубровская, Вячеслав Глазычев)
• Группа 13. Повышение эффективности государственных инвестиций и государственных закупок, создание федеральной контрактной системы (Александр Шамрин, Илья Соколов)
• Группа 14. Оптимизация присутствия государства: сокращение регулирующих функций, обеспечение прозрачности и обратной связи с гражданами и бизнесом (Андрей Клименко, Александр Аузан)
• Группа 15. Управление государственной собственностью и приватизация (Юрий Симачев, Александр Радыгин)
• Группа 16. Развитие общественных институтов (Елена Тополева, Михаил Федотов)
• Группа 17. Реформа бюджетного сектора в экономике (Борис Рудник, Татьяна Клячко)
• Группа 18. Реформа естественных монополий (Юрий Удальцов)
• Группа 19. Преодоление территориальной и информационной разобщенности: развитие транспортной системы, связи и информации (Михаил Блинкин, Ольга Дергунова)
• Группа 20. Международная позиция России: экономические ориентиры (Павел Кадочников, Александр Дынкин)
• Группа 21. Развитие экономической и социальной интеграции в постсоветском пространстве (Татьяна Валовая, Андрей Спартак)

Нередко можно слышать заявления о  том, что реформирование естественных монополий почти автоматически  ведет к усилению конкурентоспособности  и инвестиционной привлекательности. Хотелось бы предостеречь от слепого  следования мифам. На практике более  половины отечественных компаний, в  т.ч. и компании-монополии, постоянно  занимаются реструктуризацией бизнеса  или отдельных структурных подразделений. Побудившими причинами являются низкая эффективность, поиск сторонних  инвесторов, невысокая цена акций  и т.п. Результаты не всегда оправдывают  ожидания реформаторов.

Исходя из провозглашенной цели и отдельных положений введения анализируемого документа, в Концепции  должны быть сформулированы (но не во всех разделах присутствуют) основные направления  развития, стандарты, способы и этапы  достижения цели, формы и механизмы, мероприятия перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития, приоритетные направления  государственной политики, схема  взаимодействия государства и бизнеса, этапы инновационного развития, ориентиры, целевые индикаторы и приоритеты, параметры развития и многое др. 

При подготовке документов стратегического  характера возможны два подхода: разработать несколько вариантов  политики по каждому из секторов, собрать  предложения от различных ведомств, оценить ресурсы для их реализации и подготовить обобщающий документ, а второй путь - от общего перейти  к частным (функциональным, продуктовым, региональным, отраслевым и т.п.) стратегиям.  В настоящее время необходимо идти от концептуальных положений (большинство  установок верны и актуальны) к более конкретным инструментам. С меньшими  потерями темпов, времени  предпочтителен второй путь с элементами первого. При этом надо в начале работы задать определенные рамки для всех экспертных групп разработки предложений  по актуальным проблемам социально-экономической  стратегии России на период до 2020 года.

На практике стратегии, концепции, политики как нормативно-методические документы  не имеют строго регламентированных определений. В концепции такого иерархического уровня не должно быть явного отраслевого подхода, должен быть ориентир на общие принципы и  количественные ориентиры экономики  в целом. В условиях, когда задачей  является не разработка нового, а совершенствование  ранее подготовленного документа, следует в ходе доработки дополнить  его анализом пропущенных аспектов развития экономики и больше внимания уделить конкретизации имеющихся  положений.

Доработка может осуществляться по двум направлениям устранения недостатков:

• Концепция должна быть усилена за счет организационного оформления. Концепцию в прежней редакции нельзя использовать для принятия конкретных решений без весьма серьезных дополнительных проработок, проверка выполнения ее положений может быть осуществлена только ограниченная.
• Концепция подготовлена без достаточного методического обоснования: отсутствуют общие требования ее разработки, есть пробелы по отдельным сферам экономики, отсутствует взаимосвязь между разделами.

Многие из уже подготовленных частных  стратегий сформированы без ориентира  на Концепцию долгосрочного социально-экономического развития до 2020 года. Это обусловлено  тем, что система согласования документов такого рода отсутствует, нет взаимодействия между разработчиками и исполнителями  стратегии. Концепция готовилась одними экспертами, а региональные, отраслевые, межотраслевые - другими, без взаимодействия специалистов. С другой стороны, отсутствие взаимодействия сказывается на актуализации документов: после кризиса прежний  прогноз перспектив развития России был признан неадекватным, но органы исполнительной власти руководствуются  положениями предыдущей версии Концепции. При доработке Концепции такую  несогласованность необходимо учесть.

Разделы Концепции по их проработанности  неравнозначны. Есть разделы с определением количественных ориентиров и сроками  достижения (снижение инфляции до 3% в  год, повышение монетизации экономики  до 70-75% в год, увеличение расходов на образование до 5-6% валового внутреннего  продукта,  повышение внутренних затрат на исследования и разработки до 2,5-3% валового внутреннего продукта, рост доли предприятий, осуществляющих технологические инновации, до 40-50 %  в 2020 г. и др.).

В последовательности изложения отдельных  данных есть доля лукавства, информация не всегда корректно подана. Например, продемонстрировано, что нефтегазовый комплекс и все сырьевые отрасли  создают 28-30% валового внутреннего продукта. Ниже по тексту Концепции, для демонстрации роста наукоемкой продукции (17-19% к 2020 г.) сравнение осуществляется только по нефтегазовому комплексу. Указано, что доля нефтегазового комплекса  к 2020 г. сократится до 10-12% (а с учетом сырьевых отраслей?).

Отдельные разделы Концепции не увязаны между собой. Этапы реформирования естественных монополий представлены тезисами, они не состыкованы с  этапами инновационного развития в  областях создания высококонкурентной институциональной среды, расширения глобальных конкурентных преимуществ в традиционных отраслях, обеспечения структурной диверсификации и инновационного развития и др.