Сущность, цели и общая характеристика шенгенского соглашения и его применение на практике

Шенгенское право является многоотраслевым комплексом юридических  норм. Оно объединяет в себе различные  по предмету и методу регулирования  положения, относящиеся к нескольким отраслям национального и международного права: конституционному, административному, финансовому, уголовному, уголовно-процессуальному и др.

Параллельно с правотворческой  деятельностью Шенгенского исполнительного  комитета развивался другой процесс. Подписанный  в 1992 г. Маастрихтский договор (в  силе с 1 ноября 1993 г.) наделил Европейский союз и Европейское сообщество компетенцией по многим вопросам, урегулированным Шенгенскими соглашениями. Амстердамский договор 1997 г. (в силе с 1 мая 1999 г.) включил в Договор о Европейском сообществе специальный раздел: Раздел IV “Визы, предоставление убежища, иммиграционная политика и другие направления политики, связанные со свободным передвижением людей”.

В девяностые годы в рамках Европейского союза были приняты  ряд нормативных актов и конвенций  по вопросам, относящимся к предмету Шенгенских соглашений или тесно связанных с ним. В качестве примера можно указать регламент Совета Европейского союза от 29 мая 1995 г., “Устанавливающий единый формат визы”, регламент Совета Европейского союза от 12 марта 1999 г. “Определяющий третьи страны, граждане которых должны обладать визами при пересечении внешних границ государств-членов”. Последний нормативный акт в приложении содержит перечень стран, граждане которых для въезда на территорию любого государства ЕС должны иметь визу. К ним относится и Россия.

Правотворчество ЕС по вопросам, которые относятся к предмету Шенгенского права, не только дополняет  последнее, но и частично вытесняет  его из ряда областей регулирования. Это вытекает из двух обстоятельств. Во-первых, оба Шенгенских соглашения заключались в качестве вспомогательных документов для содействия достижению целей Европейских сообществ и Союза. Во-вторых, и это главное, как специально предусмотрено в Шенгенской конвенции (ст.134), ее нормы применяются лишь в той мере, в которой они соответствуют коммунитарному праву, то есть праву Европейских сообществ.

Право Европейских сообществ  и Союза в целом, таким образом, обладает верховенством не только по отношению к национальному праву  государств-участников, но и к созданному ими (непосредственно или через Исполнительный комитет) Шенгенскому праву.

В результате в течение  девяностых годов некоторые из норм Шенгенских соглашений и актов Исполнительного  комитета утратили силу ввиду издания  по аналогичным вопросам правовых актов  и конвенций в рамках Европейского союза. Иногда это относится к целым разделам или главам Шенгенской конвенции. Так, почти все нормы главы 7 третьего раздела Конвенции, посвященной огнестрельному оружию и боеприпасам, утратили силу: вместо них действует специальная директива Совета ЕС.

Несмотря на частичное  вытеснение нормативными источниками  Европейского союза, Шенгенские соглашения, Шенгенское право в целом, продолжают свое существование и действие. В  то же время изменилась их “юридическая природа”.

Напомним, что заключение между странами ЕС Шенгенских соглашений было вынужденной мерой, связанной с невозможностью включить соответствующие правила в учредительные документы и нормативные акты Европейских сообществ. В результате Шенгенские соглашения и основанное на них Шенгенское право первоначально являлись самостоятельными международно-правовыми документами, которые действовали при условии непротиворечия праву Европейских сообществ (затем всего Европейского союза), но занимали самостоятельное место по отношению к последнему.

Такое положение вещей сохранялось около полутора десятилетий. Но когда в результате присоединения к Конвенции 1990 г. участниками Шенгенского процесса стали все государства-члены ЕС, кроме двух, то стало очевидно: самостоятельное существование Шенгенского права более не является необходимым или целесообразным.

Включение Шенгенского  права в правовую систему Европейского союза произошло на основании  неоднократно упоминавшегося выше Амстердамского договора 1997 г. и вступило в действие одновременно с последним 1 мая 1999 г. Поскольку сторонами Конвенции 1990 г. являются не все страны ЕС, инкорпорация Шенгенского права в “европейское право” (как часто называют сегодня правовую систему Европейского союза), производилась в форме специального протокола, приложенного одновременно к Договору о Европейском сообществе 1957 г. и к Договору о Европейском союзе 1992 г. Это протокол “Об интеграции Шенгенских достижений в рамки Европейского союза”, кратко именуемый Шенгенским протоколом.

Согласно Шенгенскому  протоколу договоры и акты, составляющие названные достижения, включаются в правовую систему Европейского союза. Страны ЕС - участницы Шенгенского процесса уполномочены установить между собой отношения продвинутого сотрудничества в областях, подпадающих под действие Шенгенских достижений. Перечень Шенгенских достижений и статей учредительных договоров ЕС, на базе которых применяются документы, входящие в эти достижения, зафиксирован в 1999 г. двумя решениями Совета Европейского союза.

Интеграция Шенгенского  права в правовую систему Европейского союза изменяет также политические и институциональные рамки Шенгенского процесса. Шенгенский исполнительный комитет прекратил свое существование. Его полномочия перешли к Совету - основному законодательному органу Европейского союза. В реализации и принятии новых актов в рамках Шенгенских достижений, контроле за их соблюдением, вправе участвовать и другие институты Европейского союза: Комиссия (главный исполнительный орган), Европейский парламент (представительный орган) и Суд.

Внесение поправок в Шенгенскую конвенцию отныне будет осуществляться не посредством соглашений между сторонами, а на основе нормативных актов Совета Европейского союза или подготавливаемых им конвенций.

Шенгенский процесс  в XXI веке. Название последнего раздела вступительной статьи может показаться слишком “громким”. Возможно, так оно и есть. Тем не менее с полным основанием можно говорить, что Шенгенский процесс в новом столетии не только не остановится, но и продолжит свое развитие, как вширь, так и вглубь, причем уже в самые ближайшие годы. Каких дальнейших изменений можно ожидать в развитии Шенгенского права и его применении на практике?

Во-первых, продолжит  возрастать количественный состав участников Шенгенских соглашений, а следовательно, расширятся границы Шенгенской зоны.

Европейский союз находится  сейчас на пороге очередного расширения. Статус кандидатов в члены ЕС уже  получили большинство государств Восточной  Европы, ранее входивших в “Социалистическое  содружество”, три республики бывшего  СССР (Латвия, Литва и Эстония), а также государства средиземноморского региона (Кипр, Мальта и, с некоторыми оговорками, Турция).

Шенгенские достижения - составная часть права Европейского союза. Принятие и введение их в действие на своей территории в полном объеме является поэтому обязательным требованием, предъявляемым к каждому государству-претенденту на вступление в Союз.

Присоединение новых  стран к ЕС, таким образом, будет  означать дальнейшее расширение Шенгенской зоны (с учетом возможного переходного  периода), что может создать некоторые проблемы для нашей страны и ее граждан. Поскольку Россия относится к числу третьих государств, граждане которых должны обладать визами для въезда на территорию Европейского союза (см. выше), вступление новых государств в Союз и Шенгенскую зону повлечет за собой усложнение визовых требований или отмену безвизового режима теми государствами, которые сейчас его применяют. Словения, а затем Чехия, готовясь к присоединению к ЕС, уже сделали подобный шаг. Так же поступит и Турция в случае вхождения ее в будущем в Европейский союз.

Не исключено, что в  скором времени Шенгенская зона расширится и на Запад. Точные прогнозы строить  еще рано, но в отличие от прошлых  лет, вступление в Шенгенскую зону Великобритании и Ирландии уже не является маловероятным событием. Как заявил недавно министр внутренних дел первый страны: “Шенгенское членство влечет для нас реальные выгоды”.

Не останется неизменным и качественное содержание Шенгенского  процесса. В настоящее время разрабатываются  новые правовые акты и иные документы, направленные на развитие существующих Шенгенских достижений. Эти документы (нормативные акты и конвенции) будут приниматься теперь на базе Договоров о Европейском сообществе и о Европейском союзе с учетом положений Шенгенской конвенции 1990 г., а может быть и без этого.

Имеются в виду, в частности, документы, устанавливающие единые правовые условия нахождения и проживания иностранных граждан на территории ЕС, общие правила защиты беженцев, а также правила выдворения иностранцев  за пределы Европейского союза.

Комиссией подготовлен  проект новой редакции упоминавшегося выше регламента, устанавливающего перечень стран, граждане которых должны обладать въездной визой в ЕС.

Новый регламент в  случае его принятия станет включать уже два перечня: государств, от граждан которых требуется виза для въезда на территорию ЕС, и государств, граждане которых от этого требования освобождаются. Хочется надеяться, что граждане России рано или поздно будут включены в “безвизовый список”, хотя в ближайшие годы на это рассчитывать не приходится.

В стадии обсуждения также  находится проект регламента о создании общей компьютерной базы данных отпечатков пальцев под названием “Евродак” (Eurodac). В нее планируется внести отпечатки пальцев иностранцев, ходатайствующих о предоставлении убежища, а также граждан “третьих стран” (включая Россию), которые были “задержаны при попытке незаконного пересечения внешних границ” или “обнаружены неправомерно находящимися на территории одного из государств-членов”.

Что касается институциональных рамок Шенгенского процесса, то можно отметить интересные проекты создания единых визовых центров Европейского союза. Подобные центры предполагается разместить в иностранных государствах для того, чтобы их граждане могли получать там Шенгенскую визу.

Существует также проект объединения посольств государств-членов за рубежом в единые дипломатические  представительства Европейского союза. Хотя его поддержали министры финансов Германии и Италии, а также многие депутаты Европарламента, до реализации этой инициативы, на наш взгляд, еще далеко.

Каковы бы ни были конкретные шаги, вряд ли можно сомневаться  в том, что и в дальнейшем Шенгенский процесс будет выступать в  качестве важного направления интеграции в рамках Европейского союза, в Европе и мире в целом, а Шенгенское право продолжит оставаться одним из наиболее весомых и интересных компонентов правовой системы Европейского союза.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

 

1. Долгов, С.И. Глобализация экономики: новое слово или новое явление /С. И. Долгов - М.: Экономика, 2012

2. Борко, Ю. А. «Европейский союз: прошлое, настоящее, будущее»/ под ред. проф. Ю.А. Борко - М.: Интердиалект, 2013

3. Кашкин, С.Ю Основы права Европейского Союза. Учебное пособие/ С. Ю, Кашкин  - М.: Белые альвы, 2012.