Понятие и развитие концепции превентивной дипломатии

Следовательно, один из главных  субъективных факторов в превентивной дипломатии, т.н. «политическая воля»  временами оказывается решающим, тогда как при неудаче превентивных попыток бездействие всегда можно  будет оправдать различными отговорками. И как ранее подчеркивалось, предупрежденный  конфликт – это фактически не происшедший  конфликт. В результате, политическим лидерам, заинтересованным в поддержке  электората, трудно рассчитывать на сбор политических очков на этих случаях. Наоборот, эффектно разрешенный кризис добавляют никогда не лишнюю популярность имиджу определенного политического деятеля.

В этих условиях дополнительным ограничителем возможностей универсальной  системы безопасности – ООН в  области превентивной дипломатии, наверное, является недостаточная институционализация  процесса реализации превентивной дипломатии. Очень многое в нынешней практике превентивной дипломатии делается неорганизованно, на основе ad hoc решений. Поскольку Генеральный секретарь ООН перегружен повседневной деятельностью, очень часто эта работа выполняется его специальными представителями, назначаемыми из числа наиболее известных дипломатов и политиков также ad hoc. Тем не менее, очень частое отсутствие у этих спецпредставителей в штате высококвалифицированных специалистов, детально знающих предмет своей деятельности, постоянная их занятость ухудшающимися ситуациями приводит к тому, что они больше заняты миротворчеством, чем превентивной дипломатией, ибо нередко предметом их озабоченности являются  переговоры о прекращении огня, вывод войск, развертывание сил по поддержанию мира, репатриация беженцев, чем углубленное изучение коренных причин конфликтов. В таких условиях сигналы систем раннего предупреждения о латентных конфликтах остаются без внимания, что естественно приводит к усугублению положения.

2 Глава. Реализация принципов  превентивной дипломатии.

1. Осуществление превентивной дипломатии в международных организациях.

Постепенное становление  превентивной дипломатии, как привлекательной  концепции предупреждения и предотвращения конфликтов, осуществляемой ее субъектами, в основном, мирными средствами. Она, как мы видели, в  первой половине 90-х годов XX в. становится основой  ключевого направления деятельности ООН.

Резюмируя опыт превентивной дипломатии в страновых и субрегиональных  ситуациях, можно, на взгляд автора, говорить о неких общих критериях успеха и неудач превентивной дипломатии. Общие (благоприятные)  исходные критерии для реализации превентивной дипломатии можно свести к следующим общим моментам.

 Во-первых, это заинтересованность всех сторон  в предотвращении конфликта. Комбинации заинтересованных субъектов в каждом отдельном случае могут быть разными по составу, политическому весу и статусу. Но всегда между ними должен сложиться некий де-факто и/или де-юре консенсус по вопросу предотвращения назревающего конфликта.

 Во-вторых, должен сложиться баланс интересов заинтересованных крупных внешних «игроков» (США, России, ЕС и других), на основе которого уже должны строиться некие общие конструктивные позиции. Разрешение назревающего конфликта должно иметь большое значение для мирового сообщества и, в первую очередь, для основных игроков современных международных отношений. Для самих конфликтных сторон мирное урегулирование этнических проблем должно быть предпочтительнее военного решения, серьезность конфликта должна быть осознанна на раннем этапе.

Опыт Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР) в плане разработки собственной модели ПД и ее реализации также достаточно привлекателен, так как одной из первых региональных структур, взявшей на вооружение концепцию превентивной дипломатии была АСЕАН – Ассоциация стран Юго-Восточной Азии¹⁰.  Активный экспертный и политический диалог по широкой проблематике превентивной дипломатии,  который не первый год идет в рамках Ассоциации и Регионального Форума АСЕАН (АРФ)¹¹, свидетельствуют о существовании некоего политического «заказа» со стороны стран АТР на дальнейшее продвижение и реализацию политики  превентивной дипломатии. 

В АСЕАН в начале 90-х  гг. шла активная экспертная работа по созданию концепции превентивной дипломатии в Юго-Восточной Азии. Ведущие аналитики Ассоциации  отмечали, что в ЮВА не существует прямой угрозы со стороны крупных  региональных и внерегиональных  держав, переводя их на более низкий уровень конфликтности  - на сферу  двусторонних отношений между самими странами ЮВА. К таковым они относили взаимные территориальные претензии, проблемы неурегулированности границ и их неудовлетворительной демаркации – контроля и охраны границ, и  связанная с ними контрабанда  и незаконная разработка полезных ископаемых или природных ресурсов. Перечисленные  проблемы и были предметом собственно превентивной дипломатии¹².

Очевидно, что Региональный Форум АСЕАН (АРФ) в отличие от АСЕАН придает превентивной дипломатии большую практическую направленность, поскольку непосредственно связан с вопросами безопасности. В августе 1995 г. на очередном саммите организации была одобрена концепция деятельности АРФ, которая предусматривала практическую реализацию трех этапов превентивной дипломатии в АТР. На первом планировалось создание мер доверия в регионе, на втором – налаживание механизмов превентивной дипломатии, а на третьем – налаживание механизмов урегулирования конфликтов.

Суммируя позитивные и  негативные тенденции, накопившиеся в  настоящее время в АРФ по проблеме дальнейшего развития концепции  и практики превентивной дипломатии, следует выделить следующий ряд  проблем, которые составляют суть современного дискурса.

Во-первых, наверное, нужно отметить внутренний смысл, который вкладывается в понятие превентивной дипломатии в условиях азиатской (регионов ЮВА и СВА) региональной специфики. В любом случае страны АСЕАН вряд ли пойдут на радикальные трактовки теории и практики ПД, предполагающие вмешательство во внутренние дела того или иного государства. Во-вторых, вопрос касается создания реальных механизмов реализации ПД в регионе.  В экспертной литературе существуют разные трактовки данных проблем. Интересной, в этой связи, представляется версия российского политолога и дипломата М.А.Конаровского, который считает, что сутью превентивной дипломатии в АТР должно стать тесное политическое и экономическое сотрудничество между членами АРФ, включая сотрудничество в области безопасности для создания условий по предотвращению военных конфликтов.

Таким образом, азиатский региональный «срез» теории и практики ПД (на примере  деятельности АСЕАН), показывает достаточно сильное отличие его от аналогичного среза в Европе. В Юго-Восточной  Азии можно говорить пока о предварительном  этапе реализации ПД, без того разностороннего (позитивного и негативного) опыта, который демонстрирует ОБСЕ, другие западные институты и организации.

Другая часть посвящена теоретическим  разработкам Содружества Независимых  Государств (СНГ) в области ПД и  отдельным примерам ее имплементации  в постсоветском пространстве. Подчеркивается, что 19 января 1996 года в Москве  решением Совета  глав  Содружества  Независимых Государств (СНГ) была принята Концепция предотвращения и урегулирования конфликтов на территории  государств –участников  Содружества Независимых Государств».¹³ Принятие странами СНГ концепции превентивной дипломатии в качестве основы для предотвращения конфликтов на постсоветском пространстве имело большое политическое значение и имела все возможности стать примером практического применения концепции превентивной дипломатии.  В документе было прописано, что превентивная дипломатия может осуществляться специальными представителями СНГ, она охватывает комплекс мероприятий, направленных на выяснение причин и предупреждение споров между сторонами и недопущение перерастания их в конфликты, включая добрые услуги и посредничество в организации консультаций, переговоров между сторонами в споре, оказание им содействия в поисках взаимопонимания и достижения договоренности по урегулированию разногласий¹⁴.

 Оценивая концепцию  СНГ, следует отметить несколько  моментов. Во-первых, в отличие от  Устава СНГ и первых установочных  документов СНГ, в концепции  речь идет о «конфликтах» на  территории государств-участников  Содружества», что предполагает  активное участие СНГ в урегулировании  и проведении миротворческих  операций как в отношении межгосударственных, так и внутренних конфликтов. При этом деятельности по предотвращению  и урегулированию этих конфликтов  отводится весьма важная роль  в общем спектре усилий Содружества.  Отмечается, что  наиболее предпочтительным  путем разрешения споров и  предотвращения конфликтов является использование превентивных мер и превентивной дипломатии.

Особое внимание в Концепции  обращается на привлечение к деятельности по урегулированию и предотвращению конфликтов на территории стран СНГ  ООН и ОБСЕ. Подчеркивается, что  принуждение к миру может происходить  только с согласия и на основе мандата  СБ ООН.  В рамках принятой Концепции  был проработан механизм осуществления  операций по поддержанию мира и предотвращению конфликтов в СНГ. 

Устав СНГ¹⁵, принятый еще в 1993 г., являлся в начале 90-х гг.  наиболее   важным документом, определяющим принципы и регулирующим деятельность   организации. Вместе с тем,  вопрос о миротворческих операциях и превентивной дипломатии был разработан в Уставе не полно.

Статья 16 имеет отношение  к превентивной дипломатии, в ней  говорится, что "государства-участники  принимают все возможные меры для предотвращения  конфликтов, прежде всего на межнациональной  и межконфессиональной основе, могущих  повлечь за собой нарушения прав человека". При этом, правда, не разъясняется, почему особо выделены лишь "конфликты  на межнациональной и межконфессиональной  основе".

Практика 90-х гг. показала, что в странах Содружества  не было единого понимания принципов  миротворчества и превентивной дипломатии. Фактически все миротворческие и  превентивные функции в основном взяла на себя Россия, которая и  осуществляет самые разные по характеру  операции в "горячих точках" Содружества  на основе многосторонних договоренностей  между Россией и всеми конфликтующими сторонами. С другой стороны, отрицание  СБСЕ и ООН «особой ответственности» России за безопасность и стабильность в зоне СНГ означало, что политика России и Запада в Закавказье в  тех условиях не могла проводиться  в рамках совместно признанной модели практического сотрудничества, а диктовалась больше логикой конкурентной политической борьбы. Автор полагает, что в тех исторических условиях ресурсы превентивной дипломатии были не востребованы.

Фактически,  как справедливо  отмечают некоторые российские эксперты¹⁶, в СНГ так и не удалось, несмотря на приложенные усилия, в середине 90-х годов создать эффективную систему коллективной безопасности, основанную на сочетании превентивных мер и миротворческих операций.

2. Значение превентивной дипломатии

Превентивная дипломатия представляется действенной стратегией предотвращения, урегулирования и разрешения конфликтов социально-политического  характера. При этом,  для  повышения  ее эффективности является обязательным осознание сторонами конфликта  опасности ситуации, требующей незамедлительного  вмешательства, конфиденциальность осуществляемых контактов и реализуемых мер, согласие, при необходимости, конфликтующих  сторон  на посредничество или вмешательство  третьей стороны (в частности  международной или региональной структуры).

Для эффективной имплементации  превентивной дипломатии необходим  также ряд субъективных факторов, среди которых определяющее значение имеет так называемый фактор «политической  воли» - искреннее желание вовлеченных  в конфликт сторон разрешить его. Существующие примеры применения превентивной дипломатии указывают на ее низкую эффективность при отсутствии такого желания, даже в условиях наличия  всех объективных условий или факторов реализации превентивных стратегий.

Важнейшим условием эффективности  превентивной дипломатии выступает  временной фактор, то есть момент применения превентивных технологий. Рассмотрение позитивных итогов наряду с негативными  результатами ряда примеров применения превентивной дипломатии в различных  ситуациях и регионах показывает ее высокую эффективность при  использовании в промежутке между  проявлением конфликта, бывшего  до этого латентным, до достижения им кризисной фазы.

В условиях политической напряженности  или эскалации кризисов превентивная дипломатия часто является одним  из немногих путей сохранения мира, а, следовательно, спасения жизней людей  и предотвращения тяжких экономических  последствий. Ведь в среднем издержки гражданской войны поглощают  более чем 30-ти летний рост объема валового внутреннего продукта (ВВП) развивающейся  страны. 
Кумулятивные издержки, связанные с наиболее жестокими и продолжительными гражданскими войнами, составляют десятки миллиардов долларов США, а процесс восстановления до первоначального уровня роста занимает в среднем 14 лет. Усилия же по предупреждению кризисов могут быть гораздо менее дорогостоящими. 
 
           Об этом говорится в новом a докладе Генерального секретаря ООН Пан Ги Муна «Превентивная дипломатия: достижение результатов». Это первый доклад на эту тему. Он посвящен памяти бывшего Генерального секретаря Дага Хаммаршельда, пятидесятилетие гибели которого отмечается в этом году.  
 
           Генеральный секретарь ООН подготовил доклад по поручению Совета Безопасности. В нем он изложил новшества и формирующуюся практику превентивной дипломатии последних лет. Особое внимание в докладе сосредоточено на дипломатических мерах, принимаемых в целях предотвращения или смягчения последствий распространения вооруженных конфликтов, но в нем говорится и о значимости превентивной дипломатии в рамках более широких стратегий миростроительства, осуществляемых на национальном уровне. 
          Глава ООН отметил, что меры в области раннего предупреждения расширяются и совершенствуются. Еще несколько лет назад информации о назревающих конфликтах явно не хватало. Сегодня наблюдается, в некотором роде, обратная ситуация: информации имеется предостаточно, и ее необходимо изучать, оценивать и обобщать.  
       «Однако в прогнозировании кризисов по-прежнему бывают сбои, и международное сообщество до сих пор иногда оказывается застигнутым врасплох, как это случилось, когда в июне 2010 года на юге Кыргызстана произошел всплеск этнического насилия и когда в 2011 году по Ближнему Востоку и Северной Африке прошла волна народных волнений¹⁷», - отмечается в докладе. В нем глава ООН привлек внимание к тому, что, несмотря на серьезные проблемы, которые по-прежнему препятствуют достижению успеха в области превентивной дипломатии , коллективные усилия все же привели к тому, что число конфликтов малой интенсивности, начавшихся в период 2000–2009 годов составляло лишь примерно половину от числа таких конфликтов, начавшихся в 90-е годы прошлого столетия. За этот же период количество новых конфликтов высокой интенсивности (изначально таковых или переросших в таковые) также сократилось с 21 до 16.  «Хотя это сокращение можно объяснить целом рядом факторов, важное место здесь занимают и более активные и продуманные превентивные действия государств-членов и международных организаций»¹⁸, - говорится в документе.  
 
Глава ООН призвал продолжать усилия по обеспечению и более надежному оснащению «превентивных дипломатов», которые возглавляют на местах усилия по предотвращению конфликтов с применением насилия. В этой связи он заявил о необходимости расширения резерва высококвалифицированных посланников и посредников, которых можно быстро направить в вызывающие озабоченность районы.  
          В настоящее время превентивная дипломатия дает конкретные результаты при относительно скромных ресурсах во многих регионах мира и помогает сохранять жизнь людей и защищать успехи, достигнутые в области развития. Подобный подход может оказаться эффективным не во всех ситуациях, и мы будет по-прежнему сталкиваться с неопределенностью, рисками и возникающими проблемами, которые появляются на местах. Тем не менее, я твердо уверен в том, что улучшение превентивной дипломатии не зависит от нашего желания; оно необходимо.