Государственное частное партнерство

Примеры неэффективных  проектов ГЧП из-за просчетов со стороны государства нередки. Так, в Чехии был реализован проблемный инфраструктурный проект. Привлечение  частных инвестиций в этой стране осуществляется по британской модели частной финансовой инициативы (PFI). Чешский опыт свидетельствует о потенциальной опасности рисков и проблем, с которыми сталкивается недостаточно опытный и плохо подготовившийся государственный партнер. Для сооружения отрезка стратегически важного автобана D47 протяженностью в 80 км зарубежный частный разработчик предложил на первый взгляд привлекательный проект и получил подряд практически без конкурса. Команда государственного партнера, не имея достаточного опыта ГЧП, не смогла адекватно оценить намерения частного подрядчика, который, как показала практика, не очень-то и стремился реализовать проект. Предложенная им структура финансирования в конечном счете сводилась к перекладыванию всех рисков на государство. В итоге чешское правительство вынуждено было расторгнуть проект и выплатить значительную неустойку. В настоящее время бюджетное финансирование развития транспортной инфраструктуры осуществляется двумя путями: во-первых, напрямую - для крупных проектов, например по реконструкции автобанов и аэропортов; во-вторых, опосредованно - через государственный фонд развития инфраструктуры(23). 

В России риски  просчетов как государственного, так и частного партнеров в  проектах ГЧП, очевидно, весьма велики. Уже выявилась тенденция к сильному удорожанию проектов по сравнению с их первоначальной стоимостью. Темп удорожания может достигать 20% в год(24). И причины не только в банальных ошибках и просчетах авторов, но и во вполне объективных обстоятельствах - постоянном росте цен на сырье, материалы, услуги. Мировой опыт показывает, что единственным выходом из этой ситуации является привлечение частного капитала, а значит, создание для него более привлекательных условий по сравнению с обычной коммерческой деятельностью. 

Более десяти лет  тому назад Всемирный банк представил отчет о мировом развитии, во многом не утративший своей актуальности и  в настоящее время(25). Уже тогда  авторы обратили внимание на намечающееся общественное недовольство в развитых странах результатами деятельности "государства всеобщего благосостояния". Главная претензия состояла в том, что оно не обеспечивает полного набора необходимых общественных благ и услуг. Авторы отчета утверждали также, что далеко не очевидна роль государства в качестве единственного поставщика общественных благ, что при выполнении этой роли оно должно в значительной степени опираться на сильные стороны рынков. Государство может и должно допустить участие частных структур в предоставлении общественных благ, размывая постепенно сложившуюся в послевоенный период монополию в сфере инфраструктуры и социальных услуг. Функции государства перемещаются в область адресной защиты наиболее уязвимых слоев населения, что, в свою очередь, принципиально меняет отношение к возможности участия частного бизнеса в производстве и распределении общественных благ. Это особенно актуально для стран со слабыми государственными институтами, где привлечение частных компаний к предоставлению социально значимых услуг должно рассматриваться в качестве приоритетного принципа. 

Реформы общественного  сектора несомненно потребуют квалифицированных  решений относительно масштабов  и структуры публично-правовых функций  государства. Предстоит оценить, насколько  государство может "подвинуться" в пользу частного сектора, не нанося ущерба выполнению своих суверенных прав. На общественно-политическом уровне границы приемлемого сокращения и перегруппировки суверенных прав и обязанностей государства можно выявить с помощью мониторинга настроений различных групп населения. В экономической сфере решающую роль будет играть развитие всевозможных форм ГЧП. Наглядным примером конструктивного перераспределения функций и правомочий между государством и частным сектором служит развернувшееся во многих странах реформирование естественных монополий. Концессии и соглашения о разделе продукции позволяют, не утрачивая суверенного контроля со стороны государства, привлекать немалые частные капиталы в весьма дорогие проекты. 

В России имеется  масштабный потенциал для развития многих форм ГЧП, однако для его практической реализации необходимо решение ряда принципиальных вопросов. Во-первых, обеим сторонам партнерских отношений следует четко осознать, что эффективное ГЧП нельзя рассматривать узко, только как привлечение дополнительных ресурсов в капиталоемкие проекты властей всех уровней. Нужно учитывать реальные интересы обеих сторон. Конкретные механизмы партнерств, выработанные многолетним мировым опытом, создают основу для взаимовыгодного и ответственного распределения правомочий сторон, не ущемляющего интересы каждой из них. Однако возможные преимущества не реализуются сами собой, после принятия соответствующего нормативного пакета. Главное здесь - разобраться в особенностях российской модели взаимодействия государства и бизнеса. Сейчас у нас наблюдается причудливый симбиоз элементов неолиберальной модели, госкапитализма, остатков олигархической модели. Эффективное партнерство реально только при условии полной ясности и предсказуемости стратегии дальнейшего развития страны. Без этого, без уверенности в стабильности "правил игры" от бизнеса нельзя ожидать ничего, кроме показного интереса и формального участия в крупномасштабных проектах государства в целях самосохранения. Фактор эффективного предпринимательства при этом может быть утрачен. 

Во-вторых, необходим  существенный прогресс в понимании  и практической реализации публично-правовых функций государства. Пока российское законодательство не выделяет специально публично-правовых функций и не устанавливает  связи между ними и публичной  собственностью. Конструкция права такова, что публично-правовые функции реализуются либо административно, либо через гражданско-правовые функции. Организовать на такой основе распределение правомочий между сторонами партнерства невозможно. В странах с развитой рыночной экономикой накоплен большой опыт успешного поиска ответов на "парадоксы публичных благ", который с учетом отечественной специфики можно использовать и в России. 

* Статья подготовлена  при финансовой поддержке РГНФ, проекты 06-02-00189а и 07-02-00131а. 

1 Частно-государственное  партнерство: состояние и перспективы  развития в России: Аналитический  доклад. М.: Институт экономики РАН,  Национальный инвестиционный совет, 2006. С. 14. 

2 См. обстоятельный  анализ теоретических подходов  к категории публичных благ и общественных интересов в монографии: Рубинштейн А. Я. Экономика общественных преференций. Структура и эволюция социального интереса. СПб.: Алетейя, 2008. 

3 Рубинштейн  А. "Группы и их интересы": приглашение к дискуссии // Вопросы  экономики. 2006. N 11. 

4 Наиболее отчетливо  противоречивость природы общественных  благ отражена в выдвинутой  в работах А. Я. Рубинштейна  концепции "парадокса публичных  благ" (см. упомянутую монографию "Экономика общественных преференций"  и статью "Общественные интересы и теория публичных благ" // Вопросы экономики. 2007. N 10). 

5 Варнавский  В. Г. Партнерство государства  и частного сектора: формы,  проекты, риски. М.: Наука, 2005. С. 28, 36. 

6 Государство  и бизнес: институциональные аспекты.  М.: ИМЭМО РАН, 200G. С. 40. 

7 Public-Private Partnerships: Financing a Common Wealth. Wash., 1985. P. G7. 

8 Gerrard M. B. What Are Public-Private Partnerships, and How Do They Differ from Privatizations? // Finance & Development. 2001. Vol. 38, N 3. 

9 Варнавский  В. Г Указ. соч. С. 34-37. 

10 Сосна С.  Л. О концепции общественного  достояния // Государство и право. 1996. N 2; Государство и бизнес: институциональные  аспекты. С. 66. 

11 Public Private Partnership: Ein Leitfaden fur offentliche Verwaltung uud Unternehmer (Dokumentation) // Bundesministerium fur Wirtschaft und Arbeit. 2003. S. 8 - 9. 

12 В России  примером госпредприятия в частной  правовой форме могут служить  государственные корпорации, на 100% принадлежащие государству, но  действующие в организационно-правовой  форме акционерного общества. Государство, являясь единственным собственником, использует формы и методы частнопредпринимательского хозяйствования. 

13 Public Private Partnership: Ein Lcitfaden fur offentliche Verwaltung und Unternehmer. S. 10. 

14 Обзор форм, моделей и конкретных механизмов ГЧП сделан на основе следующих источников: Варнавский В. Г. Указ. соч.; Государство и бизнес: институциональные аспекты; Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. 2004. N 2. С. 13. 

15 Сосна С.  А. Концессионное соглашение - новый  вид договора в российском  праве // Журнал российского права  - www.concession.ru. 

16 В законодательстве  некоторых зарубежных стран перечисляются  конкретные сферы и виды деятельности, отрасли экономики, нормальное функционирование и развитие которых составляет публичный интерес. Практически всегда в его сферу входят такие важнейшие социальные услуги, как коммунальное обслуживание населения, общественно необходимые работы, строительство и содержание объектов экономической и социальной инфраструктуры. 

17 Ведомости. 2008. 8, 21 и 23 мая; РБК daily. 2007. 20 дек. 

18 Государство  и бизнес: институциональные аспекты.  С. 70. 

19 Public Private Partnership: Ein Leitfaden fur Offentliche Verwaltung und Unternehmer. 

20 Варнавский  В. Г. Концептуальные экономические  и правовые основы концессионной  деятельности (www.irex.ru/press/pub/polemika). 

21 В СССР в  период нэпа действовал Главный  концессионный комитет, регулировавший  и направлявший всю концессионную  деятельность в стране. 

22 Public Private Partnership: Ein Leitfaden fur offentliche Verwaltung und Unternehmer. 

23 Public Private Partnership International: Em Unternehmerleitfaden fur PPP-Engagements im Ausland / Bundesministerium fur Wirtschaft und Arbeit, 2004. 

24 Ведомости. 2008. 14 апр. 

25 Государство  в меняющемся мире. Отчет ВБ  о мировом развитии в 1997 г. / Агентство экономической информации "ПРАЙМ-ТАСС". М., 1997.ГЛОБАЛИЗАЦИЯ  И ИНФРАСТРУКТУРА: НОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ  ВО ВЗАИМООТНОШЕНИЯХ ГОСУДАРСТВА  И БИЗНЕСА< Предыдущая     Следующая >ОНТОЛОГИЯ ОРТОДОКСАЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ НАУКИ: ПРОБЛЕМЫ ПОСТРОЕНИЯ И ИНТЕРПРЕТ