Управление как социальное явление

Государственное управление России имеет  многовековую историю, в которой  просматривается набор определенных констант, постоянно действующих  тенденций. Россия практически всегда (за исключением коротких периодов смут, гражданской войны) имела жестко централизованное государственное  управление. Соотношение властно-управленческих функций (принятие, выработка решений) было смещено в пользу центра, где в свою очередь все или почти все сосредоточивалось вокруг одного лица и непосредственно работавшего на это лицо аппарата. В таком контексте практически не вставал вопрос об ином, более рациональном перераспределении власти между центром и местами (провинциями, административными единицами). Последним отводилась роль непосредственного исполнителя решений центра; исполнение этих решений было главным критерием оценки эффективности действий местных управленческих фигур (наместников, воевод, губернаторов, первых секретарей).

Возникает резонный вопрос: “Не является ли эта традиция непреодолимой и  оправданной? “Правомерен вопрос и  о том, не есть ли централизация необходимое  и естественное состояние для  страны.

- Такой же, очевидной чертой  российской традиции государственного  управления является встроенная  в общество традиция авторитаризма,  единоначалия. Концентрация политических  властных рычагов вокруг одного  лица в центре, доминирование,  преобладание этого лица при  принятии политических решений,  создали, в частности, обстановку  отсутствия системы сдержек и  противовесов, компромиссов и сделок  как нормы политического процесса, тенденцию ликвидации самостоятельных,  автономных, авторитетных, соперничающих  на политической сцене с первыми  лицами структур, личностей. Необходимость  отказа от авторитарности в  политической практике России  очевидна.

- Государственное управление России  действует в среде, отличающейся  своей политической культурой,  влияющей на действия лиц, определяющих  политический процесс, поведение,  действия народных масс, характер  государственных институтов. В этом  плане следует, прежде всего,  учитывать, что генетически население  России - это люди, исторически вышедшие  из сельской среды, сохраняющие  в известной мере отпечатки  сельской культуры, преобразованной  нынешним индустриальным веком  и социалистическим образом жизни.

- Это отсутствие развитого гражданского  общества в России, то есть  самоуправляющихся социальных единиц, которые находятся вне государства,  как особого аппарата управления. Формирование такого общества  вызывает стремление у властей  интегрировать нарождающиеся социальные  структуры в государственные  механизмы, что дезавуирует полностью  изначальный смысл этих социальных  образований.

- Историческое наследие России  породило также определенный  тип массового отношения к  загранице, связанный с постоянным  противоборством России с окружением, борьбой за выживание, распространением  российских владений по территории  Евразии, стремлением лидеров  страны приобщать российское  государство (в меньшей мере - общество) к формам и нормам  передовых цивилизаций.

- Российская государственная традиция  носит многонациональный характер, отражая вековые контакты этнических  русских с соседними славянскими  и другими народами, с несколькими  мировыми цивилизациями. Многонациональный  характер российской государственности  содержит, как привычку взаимодействовать,  так и конфликтовать.

Что тоже не подлежит сомнению - это  учет реалий жизни на нынешнем этапе  развития. Анализ этого фактора необходим  постольку, поскольку он позволяет, с одной стороны, выстраивать  разработку решений поставленной проблемы на реальном фундаменте, с другой, дает возможность учесть преходящее, характерное лишь для сегодняшнего момента, сосредоточиться на действительно ключевых проблемах оптимизации механизмов и структур государственного управления.

Рассматривая проблему в этой плоскости, с точки зрения реалий сегодняшнего дня хотелось бы отметить следующие  черты сложившейся ситуации - Как  мы знаем, в недавнем прошлом перед  Россией стояла важная задача демонтажа  предшествующего строя и замены его новым, более жизнеспособным механизмом, но на данном этапе можно  наблюдать некоторые трудности. Здесь как бы наблюдается двойной  стандарт: С одной стороны, большинство людей хотели изменений в сторону увеличения прав, а с другой, перераспределение обязанностей государства никто не хотел возлагать на свои плечи. Здесь хотелось бы привести банальный пример. Ратуя за свободу и равенство, люди не увидели того, что имея оные, им придется отказаться от существенной доли социальной защищенности, что весьма естественно. Следует отметить, что наша страна накопила значительный ресурс образованности, интеллектуальный потенциал. По ряду показателей, например грамотности, охвате обучению точными науками, этот потенциал выше среднемирового. Однако и этот фактор стал стимулом кризиса, воспринимаясь образованными кругами, носителями достижений научно-технического прогресса как аномалия, в связи с тем, что прогресс в области образования, в интеллектуальной сфере не вел к соответствующей оценке качества труда, не подкреплялся соответствующими организационно-управленческими условиями.

Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управления должна особенно касаться регионального  звена государственного управления Российской Федерации. Необходимость  отхода от предельной концентрации власти и ресурсов вокруг центра, механизмы  передачи ресурсов и полномочий сверху вниз освоены лишь «в первом приближении». Трудно идет становление новых управленческих связей по вертикали и горизонтали. Вместо управления процессами децентрализации  идет стихийная борьба за захват власти у центра в пользу регионов, субъектов  Федерации.

Массовые настроения отмечены значительной долей апатии, отстраненности от политических институтов и элит. Связи правящих групп, политических партий с населением развиты слабо. Выражены попытки  навязывать обществу умозрительные  схемы, манипулировать общественным мнением, что усиливает нигилизм общественности в отношении цинизма структур власти. Доверие населения к политике, к политическим лидерам после  опыта последнего года придется зарабатывать в течение длительного времени. В то же время несомненны ожидания в массе, построенные вокруг возможности появления харизматического лидера, способного разом решить проблемы общества.

Это далеко не весь перечень тех недугов, которые поразили наше общество, а  точнее, перманентно присутствующих в нашей жизни уже в течение  второго десятилетия.

Учет решения задач государственного управления в контексте общемирового аспекта. Мировой опыт дает не только и не столько знание возможных  решений конкретных управленческих задач. Глобальный контекст позволяет  выстраивать предлагаемые решения  так, чтобы "угадать" прокладывающие себе путь во всем мире тенденции, сохранить  российскую самобытность и использовать действительно оптимальные варианты решения проблем государственного управления.

Исторически и геополитически Россия - это решающий фактор процессов на евразийском континенте. Ее влияние на населяющие этот ареал народы велико и неизбежно. В российском обществе достаточно остро дебатируется вопрос о применимости к России известных в мире моделей развития и устройства. Обвинения в слепом копировании той или иной модели весьма распространены и достаточно обоснованы. Методологически неверно считать возможным применение какой-либо конкретной макромодели государственного или социально-экономического устройства к иной стране, кроме той, на почве которой сложилась рассматриваемая модель: каждая из них несет на себе неповторимый отпечаток страны, ее породившей. Очевидно, что и российская модель будущего устройства будет конкретной и оригинальной. В то же время методологически ценно использовать зарубежный опыт для поиска выхода из кризисной ситуации, решения задач, стоявших перед страной.

В этой связи мы опять возвращаемся к вопросу, поставленному в начале работы – «К чему мы движемся?». Ответ  на данный вопрос дает возможность  сконцентрировать усилия на пути реформирования. В русле этого концепцию государственного управления России, следовало бы базировать на решении стратегически ключевой задачи развития общества - на рациональном использовании созданного в стране интеллектуального, технологического, хозяйственного потенциала для выхода на мировой рынок высоких технологий, завоевания там конкурентоспособных позиций, рынков сбыта. Такая стратегия предполагает подведение под современный интеллектуальный и технологический потенциал страны соответствующей информационной базы, новых технологий, без которых неизбежны отставание и проигрыш конкурентам. В свою очередь, стратегически важным представляется сохранение тех позиций, на которых строится интеллектуальный и технологический потенциал меняющейся России: инфраструктура, традиционные институты, потенциал образования, науки, техники. Здесь необходимы опережающее государственное мышление, помощь и управленческие решения в смысле политики протекционизма.

Выводы к первой главе

Государственное управление имеет  свою ярко выраженную специфику. Государственное  управление - это социальное управление. Система эффективного государственного управления должна обладать четко целями, функциями и принципами.

Неэффективность государственного управления имеет свой глубокий исторический подтекст.

Государственное управление должно находиться в коррелятивной связи с тем  процессом и явлениями, на которые  оно направляет свои целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия.

Глава 2. Механизмы повышения эффективности  государственного управления

2.1 Социально-политический аспект  эффективности

Эффективность государственного управления, как уже отмечалось, это не чисто  технологическая проблема, а проблема, имеющая исторический подтекст. То есть, неэффективное государственное  управление является следствием того общественного устройства, которое  не способно включить в активные социальные механизмы большинство людей.

Понять сущность общественного  строя важно, ибо это означает понять содержание, расстановку и  соотношение общественных сил в  стране, соотношение их интересов, суть социальных противоречий и вытекающих из этого понимания задач, стоящих  перед обществом в целом (в  целях его выживания и устойчивого, стабильного развития) и перед  общественными политическими силами, способными решать эти задачи. В нашей политологической литературе наиболее распространены два доминирующих способа определения содержания общественного строя, у истоков которых, по общему мнению, стоят Маркс, с одной стороны, и Токвиль - с другой. Первый способ: видеть содержание, суть, корневую систему общественного строя - в экономике, в отношениях собственности. В этом случае основными «идеальными типами» современного строя выступают: общество частной собственности – «капитализм» и общество общественной собственности – «социализм» (с возможными вариациями между этими двумя основными полюсами). Различия форм политической власти, особенностей политических режимов в этой системе теоретических координат - малозначимы. На такой точке зрения стояла официальная общественная наука страны «реального социализма». И другой способ определения: видеть основу, суть общественного строя - в политике, в политической системе, в режиме власти. Исходить из «главенства политики» - как призывает Раймон Арон. И тут - свои два «идеальных типа» : «демократия» и «тоталитаризм». В этой системе теоретических координат второстепенными и малозначащими для понимания сути общественного строя выступают отношения собственности. Реальное содержание, действительное лицо общественного строя определяется комбинацией этих двух факторов (экономики и политики, типа собственности и типа власти). Причем речь идет о факторах, не находящихся в состоянии односторонней детерминации, по отношению друг к другу. Они (и их конкретное соотношение) определяются другими, более глубоко лежащими обстоятельствами (в основе их взаимодействия лежит, разумеется, некое” третье общее” - то, что, возможно, может быть обозначено как “культура”. Указанные факторы, взаимодействуя друг с другом (в разные эпохи по-разному) и определяют, в первую очередь, специфическое лицо общественного строя, характер социальных общностей и тип их взаимодействия¹³. В этой связи нам нужно проанализировать этапы становления общественного строя в нашей стране и тогда перед нами откроется сущность, специфика того, что мешает повышению эффективности государственного управления:

1.20-е годы общественный строй  складывался, отлаживался, проходили  испытание те или другие его  варианты: военный коммунизм, НЭП,  государственный капитализм (в той  его своеобразной трактовке - когда государство “пролетарское”, а в экономике “разрешается”  частная собственность, элементы  рынка и капитализма), смешанная  многоукладная экономическая система  и т.п. К концу 20-х годов  исторический выбор был сделан.

2.1930-1953г. - Это была система, с  точки зрения экономической, государственно-номенклатурной  собственности, и с точки зрения  политической - система тоталитаризма.

3.1953-1985г. - Экономические подвижки  в рамках номенклатурного рынка,  так как не только занимаемое  место приравнивается к количеству  услуг, а происходит обмен привилегиями  и благами. Экономическое изменение  влекло за собой и изменение  политическое: тоталитаризм смягчался, превращался в “авторитаризм” (с некоторым обособлением названных “рыночных” отношений от идеологии и политики) .

4. Середина 80-х годов - сложились  две “реформаторские” тенденции,  которые тогда еще не отделялись  друг от друга и вместе поддерживали  горбачевское руководство. Это  - течение “номенклатурного реформаторства”  и движение реформаторства народного,  демократического. Внешне, в общем  виде, их требования совпадали:  изменение экономических отношений,  форм собственности, определявшееся  как разгосударствление собственности,  приватизация, рынок; и изменение  политических отношений от тоталитаризма  (и авторитаризма) к демократии.

5. Конец 80-х - начало 90-х годов.  Здесь заключается существенный, концептуальный просчет, который  стимулировал то устройство общества, когда большинство населения  превратилось в социальных аутсайдеров.  Реформы были необходимы, декларируемые  задачи не совпали с реальностью.  Е. Гайдар в своей книге "Государство и эволюция" так охарактеризовал свои реформы: "переход от бюрократического к открытому рынку", "от скрытой, номенклатурной к открытой, демократической, приватизации", "от государственно-монополистического капитализма к открытому капитализму". И в результате мы перешли от "номенклатурного" к "полудемократическому капитализму". Приватизация, что и подтверждают сейчас ее авторы, была недостаточно продумана и не учитывала специфики нашей страны. Получился вариант, когда приватизация не только не была формой преодоления "номенклатурного капитализма", но, напротив, способом его закрепления и упрочения. Она закрепила уже не просто де-факто (как это было прежде), но и де-юре громадные массивы собственности в руках номенклатуры и осуществила отчуждение подавляющего большинства населения от собственности.