Особенности Российской модели федерализма

Сценарий второй: Модель локализованной демократии.

Принципиально иная модель баланса политических отношений «центр - регионы» возможна при переносе наиболее развитого самоуправления с регионального на локальный уровень. Эта модель делает возможным отказ от федерализма при условии реального развития местного самоуправления. В соответствии с этим сценарием централизаторские тенденции в политике российской власти будут нарастать. Федеральная власть сможет контролировать процессы в регионах, а центр получит «послушные» территории. Однако централизаторская логика превращает губернаторов из действующих субъектов в «подневольных» лиц, лишенных инициативы и свободы действия. Это была бы некая «реставрация матрицы»8 - типичный советский вариант, который уже состоялся в прошлом и не привел к позитивным результатам для России. Этот сценарий опасен тем, что при неблагоприятной экономической ситуации он может привести к обострению отношений «центр – регионы» и росту социальной напряженности в стране. В этом случае Россия будет отчасти напоминать европейские унитарные демократии, но, в отличие от них, скорее всего останется президентской республикой.

В более мягком варианте развития локализованной демократии потребуется усиливать местное самоуправление за счет регионального без использования каких-либо назначений и, соответственно, вертикалей. Однако в российских условиях более вероятным представляется жесткий вариант локализованной демократии, предполагающий проведение назначений на региональном уровне по типу нынешних назначений губернаторов. Но при этом региональная власть получит промежуточный, координирующий характер в связи с укреплением власти на локатьном уровне.

Развитие модели локализованной демократии больше соответствует сложившейся в России ситуации с региональной и локальной идентичностью, когда последняя явно доминирует над первой. В то же время другой предпосылкой для развития местного самоуправления является более активная политическая культура. Есть и третье необходимое условие — эффективность и финансовая обеспеченность местного самоуправления, что позволит пробудить к нему пока очень слабый интерес граждан. Поэтому укрепление местного самоуправления означает не просто отказ от продления властной вертикали на муниципальный уровень, но и существенное перераспределение экономической власти от регионов к муниципальным образованиям.

При этом не будет противоречием сочетание локализованной демократии с региональным бикамерализмом, что позволит сделать баланс более эффективным, удовлетворяющим интересы региональных сообществ (хотя выборность региональной палаты в этом варианте вряд ли возможна, скорее речь идет о делегировании). Что касается нижней палаты (или единственной палаты, если бикамерализм будет отменен), то принципиальное значение приобретает использование мажоритарной или смешанной системы. Именно выборы в округах позволят удовлетворить интересы локальных сообществ (которые будут развиваться политически за счет укрепления местного самоуправления).

Переход к локализованной демократии может оказаться невозможным без внедрения элементов территориально-политической асимметрии. Речь идет об особом статусе территорий, которые отличаются более выраженным региональным самосознанием и обычно имеют этноконфессиональную специфику. Их особые интересы могут быть удовлетворены за счет развития в них регионального самоуправления, более высокой степени влияния региональных сообществ на формирование своей исполнительной, а не только представительной власти. В противном случае можно спровоцировать рост национализма и исламизма. Возможно внедрение модели «периферийного федерализма», когда региональное самоуправление и больший объем экономической власти будут характерны для ограниченной группы территорий (как это имеет место, например, в Танзании). Но этот федерализм, скорее всего, будет ограниченным (по типу полиэтнической Индии), чтобы не создавать межрегиональный дисбаланс — радикальные отличия в уровне политических свобод для территорий (такой дисбаланс в начале 1990-х гг. привел к активизации экономически сильных краев и областей, требовавших себе республиканский статус). 

Сценарий третий: Модель централизованного государства.

Дальнейшее движение России по пути централизации может привести к более радикальному изменению и превращению страны в централизованное государство — президентскую республику, активно использующую авторитарные практики. Решающую роль в этой трансформации могут сыграть перераспределение экономической власти в пользу центра и продление вертикали исполнительной власти на местный уровень. Самоуправление на региональном и местном уровне будет развиваться только через выборы представительной власти. Смягчение баланса в уже наметившемся российском варианте может осуществляться через доминирующую практику назначения губернаторами и мэрами представителей местных элит и передачу права назначать местных глав губернаторам. Региональный бикамерализм при такой организации государства превратится в «архитектурное излишество».

Важнейшим условием для формирования этой модели является превращение российской политической культуры в устойчиво пассивную, лучше всего — в подданическую культуру, с высокой поддержкой власти и слабым собственным политическим интересом граждан. Ключевое значение имеет полная концентрация идеологической власти с созданием доминантной партии, опирающейся на определенную популярную идеологию. Это придаст России элементы идеократии, которая может существовать продолжительное время в виде централизованного государства. В то же время эта модель представляется наименее вероятной в долгосрочной перспективе, поскольку необходимое для ее реализации сочетание условий выглядит сложным и трудно реализуемым.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.  Возможные корректировки существующей модели ограниченного федерализма.

 

Наиболее вероятным, особенно в краткосрочной перспективе, является инерционный сценарий с сохранением в общих чертах нынешней модели ограниченного федерализма и небольшими корректировками баланса в ту или другую сторону в виде реакции на ситуативные интра- и экстрасоциетальные вызовы. Гибкость и одновременно устойчивость существующей модели определяется следующими возможностями.9

- «Тонкая настройка» финансово-экономической власти при ее распределении между тремя уровнями, которая может проводиться в краткосрочном режиме, например ежегодно при составлении бюджета и принятии федеральных законов по вопросам разграничения полномочий и налоговой политики.

- Возможность наделения «особых» регионов дополнительными полномочиями с помощью индивидуальных договоров.

-Повышение или снижение роли региональных законодательных собраний при назначении губернаторов в зависимости от детализации процедуры.

- Возможность регулировки президентом страны баланса в органах исполнительной власти за счет вовлечения в их деятельность выходцев из различных регионов.

Формирование крупных общенациональных партий, в том числе «партии власти» — при внедрении в их руководство региональных лобби, неизбежной опоре на региональные элиты в связи с выборами, удовлетворении региональных интересов в практической партийной деятельности.

Постоянная возможность создания патронажно-клиентельных отношений между столичными и региональными элитами и удовлетворения таким способом интересов последних Но инерционный сценарий, разумеется, требует инерционного развития и (или) сохранения ныне существующих внутренних и внешних факторов — относительной пассивности политической культуры, относительной успешности социально-экономического развития при ограниченных требованиях граждан, отсутствия жестких конфликтов России с внешними центрами силы и интереса последних к дезинтеграции нашей страны.

При этом пока не ясно, каким образом при инерционном сценарии будут решаться две проблемы.

Во-первых, это проблема развития в России местного самоуправления, прямо связанная с затянувшейся на годы и не имеющей очевидного результата муниципальной реформой. Гибкость нынешней модели, если она станет еще более централизованной в связи с урезанием свобод местной власти, можно будет обеспечивать за счет территориальной асимметрии (самоуправление выше в наиболее развитых сообществах — крупных и средних городах) и использования «мягких» форм назначения (маневрирование за счет использования разных форм согласования с представительным собранием).

Во-вторых, это проблема финансово-экономических диспропорций, вызывающая наибольшую скрытую напряженность в российской региональной политике. Центру невыгодно полное решение этой проблемы, поскольку он заинтересован в сохранении своей экономической власти. В то же время ее нерешенность угрожает дисбалансом в другом — социальном пространстве, где рост массового социального недовольства может привести к смене властной элиты. Поэтому постепенная децентрализация финансово-экономического потенциала в качестве сознательной политики властей является неизбежной. Поддержание социальных и региональных диспропорций в «управляемом», т.е. «безопасном» режиме, является сложнейшей политической задачей. Гибкая политика здесь возможна, но напоминает «балансирование над пропастью». В то же время необходимое в интересах социально-экономического развития страны и сохранения ее населения выравнивание собственного финансово-экономического потенциала регионов в перспективе может привести к росту их политических требований и слому инерционного сценария — с переходом к модели «реального федерализма».

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

Российская модель ограниченного федерализма является пока ситуативной, она не апробирована временем. Современное смещение баланса политических отношений «центр — регионы» в сторону центра закономерно и еще не означает дисбаланс, способный вызвать мощный стресс и распад территориально-политической системы. Хотя можно предположить, что нынешний смещенный баланс приближается к ситуации критического дисбаланса, и новые радикальные решения столичных властных элит, направленные на централизацию власти, могут привести к резкому росту политических рисков для всей системы. Некоторый «запас прочности» для проведения точечной централизации в отдельных сферах пока, впрочем, сохраняется.

Дальнейшее развитие российской территориально-политической системы, как показывает наше исследование, зависит:

- в среднесрочной перспективе — от внутренних социально-экономических и внешних геоэкономических факторов;

- в долгосрочной перспективе — от внутренних этнокультурных и внешних геополитических и геокультурных факторов.

Действие этих факторов будет стимулировать внутреннюю перестройку территориально-политической системы. При этом существует больше предпосылок для децентрализации баланса политических отношений «центр — регионы», т.е. начала нового движения российского маятника в противоположную сторону.

 

 

 

 

 

Список литературы

 

1. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" (с изменениями и дополнениями).
2. Р.Ф. Туровский. Политическая регионалистика. Учебное пособие // М.: Изд. дом ГУ–ВШЭ, 2012.
3. Р.Ф. Туровский. Центр и регионы: проблема политических отношений. Монография. Изд. 2-е. // Изд. дом ГУ–ВШЭ, 2012.
4. Лавриненко В.Н. Политология: учебник // М.: Изд. Юрайт, 2012.
5. Малин А.С. Региональное управление. // М. : Изд. дом ГУ ВШЭ, 2013.
6. А. В Баранов, А. А. Вартумян. Политическая регионалистика. Курс лекций // М.: Изд.  Эксмо, 2012.
7. М.Н. Афанасьев. Региональное измерение российской политики // М.: Изд.  Полис. 2013.
8. А. В. Андреев. Основы региональной экономики: учебник для вузов // М.: КноРус, 2012.
9. И. Л. Козьева. Экономическая география и регионалистика: учебник // М.: КНОРУС, 2012.
10. Попов Р.А. Региональное управление и территориальное планирование. Учебник.// М.:ИНФРА-М, 2013.
11. Лавриненко В.Н. Политология: учебник // М.: Издательство Юрайт, 2012.
12. Н. А. Григорьев. Современный этап эволюции системы отношений «Центр – Регионы»// Вестник Северо-Восточного федерального университета им. М.К. Аммосова - 2014. - №2.- том 11.
13. Гаджиев К.С. Политология: Учебник для высших учебных заведений.// М.: Логос, 2011.
14. Решетников С.В. Политология: учебник.// Минск: ТетраСистемс, 2012.
15. Магомедов М.Д., Алексейчева Е.Ю., Еделев Д.А.

Экономическая география и регионалистика// М.: Дашков и К, 2012.

16. Андреев А. В. Основы региональной экономики: учебник для вузов// М.: КноРус, 2013.
17. Козьева И. Л. Экономическая география и регионалистика: учебник // М.: КНОРУС, 2012.
18. Алехин Э.В. Региональная экономика и управление: Учебное пособие// Пенза: Пенз. гос. ун-т, 2011.
19. Попов Р.А. Региональное управление и территориальное планирование. Учебник.// М.:ИНФРА-М, 2013.
20. Кузнецова О.В. Мировой и российский опыт региональной экономической политики // М.: МЭиМО, 2013.
21. Гладкий Ю.Н., Чистобаев А.И. Основы региональной политики. // М.:ИНФРА-М, 2009.
22. Крыштановская  О. Матрица возвращается // Независимая газета. - 2005. - 17 января.
23. Барзилов С., Чернышов А. Безумство власти. Провинциальная Россия: двадцать лет реформ. – М.: Научно-изд. Центр «Ладомир», 2013.
24. Столяров М. В. Теория и практика федерализма. - М.: Изд-во РАГС, 2013. 
25. Какабадзе Ш.Ш. Институционализация согласования интересов субъектов Российской Федерации: изменение законодательства и новые политические реалии // Полис, 2013. 
26. Хлопонин А.Г. Региональные пространства роста // Коммерсантъ, № 47/ П, 20.03.2006.
27. Захаров А. E. Очерки современного федерализма. – М., 2010.
28. «Третий электоральный цикл в России» // Политические исследования. – 2009. - №1. – С.6-73 (статьи А.А. Галкина, К.Г. Холодковского, А.И. Соловьева и др.).
29. Арутюнов Ю.А. Укрепление федеративного устройства российского государства // Власть, 2005, № 8.
30. Брезгулевская Н.В. Виды федерации и модели федерализма. - М.: Изд-во РАГС, 2013. 
31. Основы национальных и федеративных отношений / Под общ. ред. Р. Г. Абдулатипова. - М.:
Издательство РАГС, 2011.

 

 

 

 

 

1 Р.Ф. Туровский.  Центр и регионы: проблема политических отношений. Монография. Изд. 2-е. // Изд. дом ГУ–ВШЭ, 2012. - с. 328.

2 Р.Ф. Туровский.  Центр и регионы: проблема политических отношений. Монография. Изд. 2-е. // Изд. дом ГУ–ВШЭ, 2012. – с. 331.

3 Р.Ф. Туровский. Политическая  регионалистика. Учебное пособие // М.: Изд. дом ГУ–ВШЭ, 2012. - с. 319.